由王某诉房产局不履行法律职责案引起的思考
——房屋登记主要证据被撤销后登记行为该不该撤销
[问题提示]
房屋登记所依据的的主要证据公证书已经被依法撤销, 该房屋登记行为该不该撤销？怎样撤销？
[案例提示]
本案为原告王某诉被告某市房产管理局不履行法定职责案。原告王某因要求被告某市房产管理局撤销对位于西陵区木桥街15号的房屋产权转移登记行为，因赵某与位于西陵区木桥街15号的房屋产权转移登记行为有厉害关系，法院依法通知赵某作为第三人参加诉讼。经查，上述房屋转移登记行为的主要证据——公证书已经被公证机关依法撤销，原告向被告提出了撤销转移登记申请无果，原告请求法院法院判决被告撤销对该房屋的转移登记行为。经开庭审理，法院认为被告应该根据原告提供的证据，履行作出具体行政行为的法定职责。本案在查明事实、分清是非的情况下，审理法院进行了有利于化解行政争议的尝试，向被告提出了司法建议，让被告自己撤销上述登记行为。被告采纳了法院建议，撤销了对西陵区木桥街15号的房屋产权转移登记。化解了行政争议，消除了官民矛盾，取得了最佳法律效果和社会效果。
[案情]
原告王某。
被告某市房产管理局，住所地宜昌市献福路32号。
第三人赵某
第三人赵某父亲于1998年9月15日登记结婚。在赵某父亲死亡后，宜昌市公证处根据第三人赵某提供的证明材料，于2009年12月18日作出（2009）宜证字第5012号《继承权公证书》，上述公证书认定赵某父亲死亡时其全部第一顺序继承人为赵某，其遗产由赵某继承。2009年12月29日，第三人向被告市房产局提出房屋转移登记申请，提供的主要证据为《继承权公证书》，被告根据第三人提供的材料，于当日将所有权人为赵某父亲位于西陵区木桥街15号房屋转移登记至第三人赵某名下，2010年4月19日，原告王某提供相关证据，向宜昌市公证处提出撤销公证申请，宜昌市公证处于2010年5月18日撤销了上述公证书。2010年8月24日，原告王某以公证书被撤销为由，向被告提出撤销上述转移登记的申请，被告没有针对原告的申请作出具体行政行为。原告向宜昌市西陵区人民法院提起行政诉讼。
另，原告王某与赵某父亲于1998年9月15日登记结婚。
由王某诉房产局不履行法律职责案引起的思考
王某提出撤销转移登记申请后，被告某市房产管理局有根据原告申请作出具体行政行为的法定职责。本案争议焦点为，（2009）宜证字第5012号《继承权公证书》被撤销后，被告是否应该依据原告的申请，将位于西陵区木桥街15号的房屋转移登记撤销。根据查明的事实，原告王某与赵某父亲于1998年9月15日登记结婚，依据法律规定，赵某父亲死亡时其全部第一顺序继承人为第三人赵某和原告王某，而上述公证书认定赵某父亲死亡时其全部第一顺序继承人为第三人赵某，其遗产由赵某继承，遗漏了第一顺序继承人王某，故上述公证书部分内容与事实不符，内容是虚假的，为此，2010年5月18日，宜昌市公证处作出撤销上述《继承权公证书》决定。建设部令168号《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”在上述公证书被撤销后，被告作出转移登记的主要证据也是关键证据已不存在，被告应该根据原告王某提出的撤销上述转移登记申请作出具体行政行为。被告辩称，如果原告所诉属实，应该依据《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条首先解决以房屋登记行为为基础的继承权争议问题，再解决行政争议。《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”笔者认为，本案不属上述规定的情形，被告辩称观点不能成立。关于第三人赵某称西陵区木桥街15号的房屋系死者赵某父亲与原告结婚前购买，不属本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，被告应该对原告提出的撤销西陵区木桥街15号房屋转移登记申请作出具体行政行为。本案还涉及以下问题值得探讨。
1、本案是否需要通知赵某作为第三人参加诉讼问题。《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案是原告诉被告不履行法定职责案，不作为案件一般不需要通知第三人参加诉讼。但本案赵宏文等人与本案涉及的具体行政行为有厉害关系，通知赵宏文等三人参加诉讼才能查明案件事实。且可以给本案提供原告和第三人和解提供平台，以化解行政争议，故合议庭决定通知赵滨阳、赵宏文、赵宏源作为第三人参加诉讼。需要特别说明的是不通知上述三人为第三人参加诉讼也不违反法规定，因为被告就原告申请作出具体行政行为，上述三人和原告均有权对该具体行政行为提起诉讼，不影响行政管理相对人的权利。
2、本案原告提出的撤销西陵区木桥街15号房屋转移登记申请后，被告是否应该撤销西陵区木桥街15号房屋转移登记具体行政行为？目前存在二钟观点，一种是部分行政机关工作人员和律师观点，他们认为，根据建设部令168号《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。” 只有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件，证明申请人有当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，而本案是公证机关作出决定撤销了公证书。公证机关不是行政机关，故被告不能撤销主动撤销上述房屋转移登记行为，只有法院判决后，即取得司法机关发生法律效力的文书，证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记，被告才能撤销上述房屋转移登记行为另一种观点认为，本案原告王某与赵某父亲于1998年9月15日登记结婚的结婚证，就是行政机关生法律效力的文件。其充分证明赵某父亲死亡时其全部第一顺序继承人为赵某和原告，其遗产应该由赵某和原告继承，结婚证已经证明了当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记，故被告应该根据原告的申请，撤销西陵区木桥街15号房屋转移登记。这与建设部令168号《房屋登记办法》第八十一条规定并不矛盾。另本案中被诉具体行政行为个关键证据公证书已经被撤销，被告作出的西陵区木桥街15号房屋转移登记具体行政行为已经没有证据支持，被告被告应该对原告提出的撤销西陵区木桥街15号房屋转移登记申请作出具体行政行为。
3、怎样充分发挥司法建议的作用问题。本院在审理本案时发现，申请房屋登记的申请人隐瞒真实情况以非法手段获取了房屋登记，在此情况下，行政机关对申请人提供的材料进行了审查，并排除了合理怀疑，房屋登记行政机关无过错，此后，房屋登记的主要证据公证书已经被撤销，但如果判决结案，行政机关确实要承担败诉结果。通常司法建议是指“人民法院在审判工作中，以预防纠纷和犯罪的发生为目的，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上所存在的问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，进行科学管理，提出改进和完善管理工作的建议”。笔者认为，对行政审判而言，司法建议应该征对案件新情况，发挥新作用。本院针对本案情况，高度重视人民法院司法建议的重要作用，具体情况具体分析，给被告发出了司法建议，并建立和完善了落实反馈机制，化解了行政争议，取得了较好的法律效果和社会效果。本案司法建议就原告诉讼请求是否合理进行了透彻分析。从法律、法理以及案件的事实三个方面进行了论证。为被告行使行政职权决定撤销0284562号房产证打下了坚实的基础，达到了保护行政管理相对人权益，解决行政争议，实现公平正义的目的。怎样进一步发挥司法建议作用是值得探讨的问题。目前，行政机关在行政过程中，作出具体行政行为必须有法律依据，但不可否认行政过程确实存在法律空白。例，是行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权的当事人不服行政处罚的行政诉讼案件，如果被告罚款数额有失公正，但不足于被撤销，法院可以建议被告就罚款额在其自由裁量权的范围内，同意原告免交部分罚款，或减少部分罚款。被告以司法建议为依据，同意原告免交部分罚款或改变具体行政行为，最后以原告撤诉结案。实践证明，司法建议是实现办案法律效果与社会效果有机统一的有效方法。当前，我国正处于经济社会发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，要有效化解行政争议，努力做到案结事了，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为审判机关，应该从办好每一个案件出发，着眼于解决行政争议，并预防和减少类似问题的发生，对于在案件审理过程中发现的行政机关在办案过程中存在的问题，以司法建议的形式，向被告——行政机关提出，更有利于化解行政争议，更能体现民生，实现“两个效果”的统一。
编写人：湖北省宜昌市西陵区人民法院 向建军
联系电话：6736940 18972005929
2013年1月5日
国防科工委关于印发《国防科技工业固定资产投资年度计划管理办法》的通知
国防科学技术工业委员会
国防科工委关于印发《国防科技工业固定资产投资年度计划管理办法》的通知
国务院有关部门、直属机构，各省、自治区、直辖市国防科工委（办），各军工集团公司，中国工程物理研究院，有关民口中央企业集团公司，委属各高校，有关单位：
现将《国防科技工业固定资产投资年度计划管理办法》印发给你们，请遵照执行。
附件：XXXX年军工固定资产投资项目投资计划申报表
二○○六年十一月九日
国防科技工业固定资产投资年度计划管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强国防科技工业固定资产投资年度计划管理，规范年度投资计划编制程序，提高军工投资效益，根据国家投资管理的有关规定，结合国防科技工业具体实际，制定本办法。
第二条 国防科技工业固定资产投资年度计划的申报、编制、下达、执行与监督，适用本办法。
本办法所称国防科技工业固定资产投资，是指由国防科工委负责审批或审核后报国务院审批的使用或部分使用政府资金的各类固定资产投资。
本办法所称政府资金主要包括中央预算内资金和中央预算内专项资金（以下简称“国债”）。
第三条 国防科技工业固定资产投资年度计划管理遵循以下基本原则：
（一）坚持科学发展观，有利于提升武器装备研制生产能力和促进国防科技工业持续、稳定、协调发展；
（二）坚持年度投资计划与中长期规划相衔接，促进国防科技工业中长期规划目标的实现；
（三）坚持综合平衡，统筹需求与可能，确保重大工程和重点项目的需要；
（四）坚持规范化、程序化管理，严格执行国家有关规定和要求。
第四条 国防科工委负责研究确定国防科技工业年度投资计划任务和目标，负责落实国防科技工业年度政府固定资产投资规模；负责年度投资计划的综合平衡；负责投资计划的编制下达；负责计划执行情况的监督、检查和综合管理。
各地方国防科技工业管理部门负责本地区中央所属（含军队）以外的单位年度投资计划的申报、审查、组织实施；协助国防科工委负责辖区内各类国防科技工业固定资产投资项目计划执行情况的跟踪检查。
有关部门（单位）、各军工集团公司和民口中央企业集团公司负责本部门（单位）、本集团年度投资计划的申报、审查和组织实施。
各项目法人单位按照国家关于项目法人责任制的要求，负责组织项目年度计划的具体实施和日常管理。
第五条 国防科技工业固定资产投资年度计划属国家指令性计划，是项目开工、实施和开展项目执行情况评价考核的重要依据。
应急救灾等政府补助资金项目，其年度投资计划同时作为项目立项和实施的依据。
第二章 计划编制和下达
第六条 年度政府投资规模是指当年用于国防科技工业固定资产投资的各类财政性资金的总和。年度政府投资规模由国防科工委根据国防科技工业中长期规划和项目实际需要，按国家预算管理程序商财政部及有关部门后确定。
第七条 国防科技工业中央预算内固定资产投资计划分为年初首批计划和年中补充计划。首批计划安排中央预算内投资总量应不低于当年年度投资规模的75%，安排意见于上年11月4日前明确，于当年4月下达；年中补充计划重点安排难以列入首批计划且急需投资的项目，可根据实际需要分批安排，并于当年9月底前安排完毕。国债投资计划可根据项目实际需要商发展改革委在当年适时分批安排。
第八条 年度计划编制和下达程序主要包括：部署编制工作、申报、审核平衡、计划下达。
第九条 国防科工委于每年7月开始部署下一年度计划编制工作，提出编制工作的要求；于每年9月下发专门文件，明确下一年度投资计划的有关政策、安排原则、重点投向和具体要求。
第十条 各有关部门（单位）、地方国防科技工业管理部门、各军工集团公司和民口中央企业集团公司（以下简称有关部门和单位）应根据本办法有关规定，按以下要求向国防科工委申报投资计划建议。
中央预算内投资项目计划的申报。各有关部门和单位应于每年7月底前申报下一年度投资需求建议；于每年10月15日前申报下一年度首批中央预算内投资计划建议；年中补充计划建议应结合项目实际需要在当年9月15日前适时申报。
国债投资计划的申报。各有关部门和单位应结合项目实际需要，在当年年中适时申报项目投资计划建议。
应急救灾等政府补助资金项目，由国防科工委根据实际需要，直接列入年度投资计划。
第十一条 国防科工委根据本办法第十三条、第十四条、第十五条相关规定和当年计划工作任务、目标及计划安排原则，对各有关部门和单位申报的投资计划建议进行审核和综合平衡，提出初步安排意见并与有关部门和单位衔接、交换意见后进行调整，形成投资计划草案。
第十二条 中央预算内投资计划草案商财政部落实年度预算后由国防科工委下达投资计划。
国债投资计划草案送发展改革委核准后，由国防科工委下发各有关部门和单位。
第十三条 申报和列入年度投资计划的项目应具备以下条件：
（一）符合安排原则和重点投向；
（二）新开工项目的可行性研究报告已经批准，并具备开工条件；
（三）续建项目第二次申请投资计划应完成初步设计审批；当年首批计划已安排投资且再次申报的，项目计划完成率应达到80%以上并有充分理由；
（四）项目管理规范，年度计划任务明确、节点清楚；
（五）国防科工委规定的其他条件。
第十四条 项目年度投资计划申报需列明项目名称、性质、规模、周期、总投资及资金来源、累计下达投资、累计完成投资（按项目实际财务支出计算）、本次计划申请投资及对应的建设内容、节点和形象等内容（详见附表）。
政府投资2亿元（含2亿元）以上项目在申报投资计划时，同时要明确项目主要实施节点安排、单台价格100万元人民币或10万美元以上仪器设备和500万元以上单体土建工程的招投标实施方案、重要材料的采购计划。
第十五条 每个项目每年原则上只安排一次投资计划，安排的投资额度应考虑该项目实施到第二年3月底前的资金需要；因特殊情况确需在当年追加安排第二次投资计划的，应符合本办法第十三条第三款要求。
除特殊情况外，未按本办法要求申报投资计划的，一律不予安排投资。
第三章 计划执行与监督
第十六条 各有关部门和单位应根据国防科工委下达的年度投资计划和国防科技工业固定资产投资管理的有关规定，及时组织、指导、督促项目单位按计划进度和有关要求实施。
第十七条 国防科技工业年度投资计划一经下达必须严格执行，不得擅自调整。因特殊情况确需调整的，应于当年9月20日前向国防科工委申报。
第十八条 国防科工委实行年度投资计划执行情况季报制度。各有关部门和单位应于每年每季度第一个月12日前分别报送上年全年、当年第一季度、上半年和前三季度所有在建项目的计划执行情况。季报应准确、及时、完整。
第十九条 国防科工委定期或不定期组织开展计划执行情况的跟踪检查，并对出现的重大问题进行协调处理。
各地方国防科技工业管理部门应协助国防科工委做好年度计划执行情况的跟踪管理。
各有关部门（单位）和各军工集团公司应加强对本部门（单位）、本集团年度投资计划执行情况的监督管理，规范项目单位投资管理制度，提高投资效益和投资管理水平。
第二十条 国防科工委将实施固定资产投资管理诚信制度，并将各有关部门和单位及项目单位的年度投资计划执行情况纳入诚信评价体系。具体办法另行制定。
第四章 罚 则
第二十一条 项目单位有下列行为之一的，责令限期改正，进行通报批评，并同时暂停受理、审批该单位基础类建设项目，暂停或直至取消该项目后续投资计划安排。情节特别严重的，按有关规定移送审计、监察或司法机关处理。
（一）以虚报、冒领等手段骗取国家资金的；
（二）转移、侵占项目资金的；
（三）挪用项目资金的；
（四）违反其他财经纪律情节严重的。
第二十二条 擅自调整项目建设目标和内容的，责令限期改正，进行通报批评。限期未改正的，暂停安排该项目年度投资计划，暂停受理、审批该单位基础类建设项目。
第二十三条 项目单位有下列行为之一的，责令限期整改。限期未整改的，暂停安排该项目年度投资计划。
（一）截至每年9月底，续建项目累计计划完成率不到60%的；
（二）与政府投资配套的银行贷款或自有资金不按规定到位的；
（三）国防科工委规定的其他情况。
第二十四条 项目单位有下列行为之一的，责令限期改正，进行通报批评。限期未改正的，暂停安排该项目年度投资计划，并暂停受理、审批该单位基础类建设项目。
（一） 不依法组织招标的；
（二） 擅自改变招标范围、招标方式的；
（三） 在招投标过程中弄虚作假的。
第二十五条 被暂停投资计划安排或项目审批确实需要重新启动的，需向国防科工委提出书面申请，经国防科工委批准后可启动相关工作。
第二十六条 各有关部门（单位）有下列行为之一的，责令限期改正，进行通报批评。属军工集团公司的，在年度绩效评价考核中酌情扣分。
（一）不及时转发国防科工委年度投资计划的；
（二）违反规定收取建设项目管理费或技术协调费的；
（三）侵占、截留项目单位建设资金的；
（四） 在项目申报、年度投资计划申报和投资季报中弄虚作假的；
（五） 国防科工委规定的其他情况。
第二十七条 国防科工委及有关部门和单位的工作人员在项目计划管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，按有关规定追究其行政责任；构成犯罪的，按有关规定移送司法机关处理。
第五章 附 则
第二十八条 核设施退役及放射性废物治理项目年度投资计划管理参照本办法执行。
第二十九条 本办法由国防科工委负责解释。
第三十条 本办法自发布之日起施行。
