警惕 “假借破产之名”行“圈占土地之实”行为续演
王政
笔者曾在拙文《非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性概探》中，列举过不下十余种非法圈占土地的方式，然而，万没有想到的是，目前社会上还流行着一种更加隐蔽的圈占土地的方式，那就是通过利用或逼迫企业破产来达到圈占破产企业土地的方式。最近一段时期，本所至少接触过三起利用企业破产圈占土地的实际案例，如江苏省徐州市某区县汽运公司破产案、山东省维坊市某区县造纸公司破产案，河北省石家庄市某机械制造企业破产案。笔者正是基于对这些破产案件的研究，才发现其中存在的一些核心问题或非正常现象，现将其整理成文，望引起社会各界关注。
一、上述破产企业所存在的一些共性问题
（一）从企业成立的历史沿革和股权结构看，这些企业成立的时间一般比较长，一般在二十世纪六、七十年代就已存在；企业性质最初属于城镇集体所有制性质（如徐州某破产的汽运公司最初属于县办大集体企业）；企业职工一般在三百人至五、六百人不等，一般都曾进行过所谓的股份制改造，但改制都不彻底，实际上是企业变相地向职工集资借款，所谓的职工股最初只在企业内部承认，这些向企业交款的职工大都没有在工商行政部门登记为股东，所以企业产权依旧不明晰。这些企业产权或股权名义上为城镇集体所有，实际上是被代表集体的政府部门实际拥有和控制。
（二）从企业所拥有的土地资源和管理层角度看，这些企业一般位于当地城区较为繁华的地段，所占用（包括企业拥有土地使用权和租赁权两种形式）的土地资源开发价值较高，土地开发潜力巨大。这些企业一般内部管理混乱，管理层相互争权夺利斗争十分激烈，部份领导还涉嫌对破产企业财产进行侵占或挪用等犯罪行为，这些台上领导一般极力阻挠企业正常进行改制和被收购兼并。
（三）从企业经营状况和发展前景看，这些企业所提供的产品或服务一般在市场上都有相当的需求，有的甚至非常畅销（如山东省潍坊市某造纸企业在破产前，客户都是用现金付款订货的）。这些企业的资产负债率与许多大型国有企业比，一般都不是很高（严格的说，基本没有达到已经严重资不抵债的程度），有的甚至主要是欠职工的工资和保险等内部债务。企业如果能顺利通过产权重组或改制的话，完全可以不至于走破产清算的道路。
（四）从个别地方政府领导对企业破产的态度和企业破产后土地的用途开发看，政府个别领导非常积极支持这些企业搞破产，甚至为了顺利实现破产而动员企业领导做职工的工作，并向职工口头承诺企业破产清算后将破产财产（实际上破产企业的职工们根本不清楚，破产企业最有价值的土地资源早已被事先做出特殊安排，不计入破产财产在内）全部用于职工安置和补偿事宜。这些企业在破产宣告后、破产终结前（在没有完成破产清算的情况下），其原先地面上就已经进行了房地产开发（一般建设的是住宅、商住公寓和沿街铺面房）。对拿到破产企业土地的开发商而言，可以说是迫不及待。
二、上述企业在破产程序中存在的主要问题
（一）严格讲，这些企业都未达到破产界限。按照我国企业破产方面的法律规定，企业因经营管理不善要达到严重资不抵债且无法偿还到期债务的程度后才符合申请破产的条件。实践中，对将要破产的企业，政府部门、企业债权人或股东往往为了尽可能避免企业破产而千方百计地对破产企业进行重整或同债权人进行债务清偿方面的和解谈判。只有在企业存活实在无望的情况下，才不得已开始破产清算程序，以便从法律上消灭破产企业的主体资格，甩掉企业沉重的债务负担。而对上述企业来说，充其量只达到企业资产和负债（包括欠企业员工的集资、工资和保险）相等的程度，并非已经达到严重资不抵债的程度，企业职工完全有可能通过自己的力量再现企业生机或通过与外部企业的联合、收购或兼并实现企业的再生。
（二）破产程序不透明，企业职工不清楚谁为破产申请人。按照企业破产相关法律规定，破产企业的债权人和破产企业自身都可以提出企业破产的申请。对这种涉及集体所有或广大职工利益的企业，法律还要求企业破产时应征求广大职工们的意见。然而，对这些企业的破产清算情况，有关负责人员尽可能向职工保密，有的甚至没有依法向企业内部职工公布，职工们普遍不清楚到底是谁向法院提出了破产清算申请。我们通过调查发现的结果是，这些企业的破产申请一般是由代表集体、代表职工的政府部门（如财政部门、国资管理部门或行业主管部门）提起的。政府代位行使了这些破产企业自身、破产企业的股东和破产企业债权人安排或提起企业破产还债程序的民事权利。
（三）破产企业的债权和债务数额不够具体明确，甚至存在少报资产、多列债务的情形。对破产企业而言，不管其所占用的土地是买来的还是租来的，其拥有一定期限的土地使用权是毋庸质疑的。但是，这些企业在破产清算时，企业的破产财产都不包括土地使用权（这些土地的使用权要么属于国家所有，要么让企业领导做了抵押处理）。更有甚者，在个别案件的破产清算中，地方政府公然违法，要求破产企业按照所拖欠职工的工资和保险的实际数额向政府部门缴纳滞纳金（实际上是行政罚款），并将这些滞纳金列入到企业的破产债权中，以便有意加大破产企业的债务。
（四）司法机关不正当地介入了企业破产程序，个别司法人员同个别政府领导及利益群体一起操控着这些企业的破产程序，对企业破产持不同意见的职工进行严厉打压。在破产清算程序中，法院的职责应当是对破产案件严格审核和把关，对不符合破产条件的企业不应当直接宣告进入破产程序；在进入破产清算时，对破产企业的债权和债务应严格履行司法监督职能，对不符合破产债权的，不应裁定为破产债权，对没有列入破产财产的企业重要资产，应当给相关利害关系人（如企业职工）申辩的权利。更为不当的是，不应当通过司法裁判的形式制造形式上存在可疑的破产债权或债务。这些债权或债务一般是在没有相关利害关系人参与、债权和债务双方当事人没有争议、代表企业应诉者的利益与企业职工利益相冲突的前提下产生的。更令人可笑的是，个别司法部门还以“越级上访”、“防碍企业破产”等理由对不同意破产的企业职工代表采取“拘留”、进“学习班”（通过限制人身自由，强制上访人员接受法制教育的一种创新形式）等强制措施。
三、上述企业破产所造成的一些不良社会后果
（一）上述企业在破产后，大多数企业职工都呆在家中无业可就。破产企业或政府领导所最初承诺的拖欠职工工资、保险、安置等费用迟迟得不到兑现（或仅兑现很小的一部分），广大破产企业下岗职工的生活陷入极端困苦的境地。
（二）这些破产企业的部分下岗职工为了讨还原单位拖欠的工资、保险或安置费用、为了反映和检举个别领导存在的违法或犯罪问题，长期不断地到中央和各地政府部门或司法部门上访，造成诸多影响社会和谐的因素。
（三）部分下岗职工因受生活所迫，又苦于缺乏必要的职业技能，难以找到正当合法的职业，所以他们之中许多人索性干起了非法生意，直接影响了社会安定团结的大好局面。
（四）地方政府为了维护稳定和谐的社会局面，不断派专人应付这些下岗职工们的集会和上访事件，有的甚至不惜采取动用警力抓人等较为粗暴强硬的措施，严重影响到政府正当职能的发挥，影响到政府和人民群众之间所建立起的信赖关系。
四、不当企业破产事件简要评析
维护社会和谐与稳定，保障大多数具备社会劳动能力的公民的基本工作和生活是政府的一项基本职能。企业破产后，政府应当从财政收入中拨出专款用于维持职工们的生活，这样势必会加重政府财政的负担。单从这一角度出发，政府应当尽可能避免企业破产案件的发生。
但是，任何一个事件的发生，都不可能是偶然的，其背后必然隐藏着不同利益群体的博弈。政府让这些不怎么符合破产条件的企业破产其中也是有着很复杂的原因或隐情的，企业破产的结局正是处于强势集团的土地开发商、存在经济问题的破产企业领导及政府个别官员与广大缺乏文化知识、缺乏生活保障的职工弱势群体利益博弈的必然结果。
企业破产制度本来是一项保护债权人和债务人合法权益、维护社会经济正常运营的良好制度，但是这一制度一旦被滥用，则损害的不仅仅是债权人或债务人的利益，损害的不仅仅是正常的社会经济秩序，它所造成的严重社会后果可能会无法估量，最终因这些企业破产所付出的成本或代价必将由我们整个国家和社会来偿付，将由我们的后代子孙来支付。
正如失地农民一样，破产企业的下岗职工所面临的生活困境同样不应被政府所忽视。作为地方政府，要想制止下岗职工们不断地群体上访事件首先应当考虑的是政府行为自身方面的原因，而不应当依靠“打”、“压”、“骗”的方式来平息事端。要知道“千里长堤，毁于蚁穴”是前人告之我们最古老的警世恒言。
2006年12月1日星期五
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和诉讼等方面的法律业务，擅长刑事辩护，具有多年律师执业经验。）
沈阳市急救医疗管理暂行办法
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市急救医疗管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强急救医疗管理，提高急救应急能力，保证及时、准确地抢救急危、重伤病员（以下简称伤病员），保证人民群众生命安全，根据我市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称急救医疗，系指对危及生命的突发急症、创伤、中毒者的抢救冶疗，包括现场急救、运送途中急救和医疗机构内的急救。
第三条 城乡急救医疗事业要纳入各级政府的国民经济与社会发展计划。各级卫生行政部门，负责对本地区急救医疗工作指导和管理。
第四条 凡在本市境内的一切卫生医疗机构都有义务承担急救医疗任务。
第二章 机构设置与管理
第五条 市设立急救医疗指挥部，统一指挥全市急救医疗工作。县、区可根据需要建立相应的急救指挥组织，负责指挥本地区的急救医疗工作。
第六条 市设立急救中心站，并在和平、铁西、沈河、皇姑、大东五个区设立急救分站，其它县、区可根据需要设立急救站。各急救站的主要职责是：
（一）现场和运送途中的急救；
（二）急救信息的收集、贮存和处理；
（三）急救知识的宣传和急救业务的培训；
（四）开展急救医学的科学研究；
（五）承办市急救指挥部和市卫生行政部门交办的急救医疗方面各项工作。
第七条 市设立专科抢救中心。创伤，设在中国医大附属第一医院；灼伤，设在沈阳医学院附属中心医院；儿科，设在中国医大附属二、三医院；妇产科，设在市妇婴医院。
第八条 我市实行三级急救医疗体制。城市，设置急诊科的医院为一级，设急诊室的医院为二级，设抢救室的医院为三级；农村，县（区）医院及相当于县（区）级医院为一级，乡（镇）卫生院为二级，村卫生所为三级。
第九条 急诊科、急诊室、抢救室的设置。
（一）医学院校附属、省属、市属和其它床位在四百张以上的综合医院，应设急诊科。
（二）县（区）属和其它床位在二百张以上的综合医院，应设急诊室，有条件的可设急诊科。
（三）专科医院、床位不足二百张的综合医院，应设急诊室或抢救室。
（四）卫生院和有条件的门诊部应配置必要的抢救设备。
第十条 急诊科、急诊室主要职责是：
（一）抢救、治疗伤病员；
（二）急救医学的科研、教学、培训，急救知识的宣传；
（三）承担急救医疗指挥部和卫生行政部门下达的急救医疗任务。
抢救室的主要职责是抢救和治疗送院的伤病员。
第十一条 各交通站（场）、游泳场、游览胜地和易发生灾害事故的厂矿企业单位，应设置专业或群众性的救护组织。
大型集会场所应设置临时急救医疗组。
第十二条 县、区级以上医院，要成立急救医疗队，其人员组成和器材装备，按市卫生事业管理局规定办理。
第十三条 铁路、民航、油田、矿山等单位，可同市、县（区）卫生行政部门协商，建立急救医疗协作关系。
第三章 通讯与运送
第十四条 市急救医疗指挥部与市急救中心站设置共用急救通讯中心台。市急救中心站负责各分站及其急救车辆无线电通讯设备的设置。医院急诊科要逐步设置无线电话，县（区）急救站与县（区）乡级医疗单位要建立急救通讯网。
第十五条 医院急诊科、室，要设有急救专用电话。医院内应设置紧急呼唤联系设备。
第十六条 市急救中心站、分站，县（区）急救站，要设置电话号码为120（全国统一号码）的急救电话。
第十七条 各单位收发室、公安派出所、治安联防点、旅社和公共场所的电话，要为群众紧急呼救提供方便。
第十八条 急救医疗单位急救电话要保证畅通无阻，昼夜值班。在接到呼救求援或联系转院、送院等急救信息时，要立即采取措施，不得延误。急救信息应记录在册并保存半年。
第十九条 救护车辆应按卫生行政部门规定印有标志，并按公安部门规定安装标志灯和警报器；在执行急救任务时，可适用交通管理特殊规定。
第二十条 救护车辆应经常处于良好状态，保证随时可以出车，严禁挪作他用。在接到呼救信息后，应在四分钟内出车。
第二十一条 在大型急救特殊需要时，市急救指挥部有权调用非医疗单位和个人的运输工具，执行临时急救运送任务。
第二十二条 油料供应部门，应保障救护车辆用油。
第四章 抢救与治疗
第二十三条 我市公民在医疗单位以外各种场所发现伤病员，都有义务抢救、送往就近医院或向急救医疗单位呼救。
各种机动车司机，路遇伤病员，有义务驾车载送其到医疗单位。
第二十四条 各部门、各单位，如接到急救求援信息，应从人力、物力、血源、技术和交通工具等方面给予援助。
第二十五条 急救人员进入急救现场时，要佩戴全市统一的急救标志。持有市急救医疗指挥部证件的急救人员确需乘飞机、火车、汽车赶赴急救现场的，各交通场、站应予以优先搭乘。
第二十六条 急救医务人员进行现场和运送途中的抢救，应填写抢救记录卡（一式两份），送交接受抢救治疗的医疗单位和急救站（急救站应保存三年）。
第二十七条 在抢救和护送中，如发现或怀疑伤病员患有传染病，要按《中华人民共和国传染病防治法》规定处置；如发现伤病员涉及社会治安迹象的，要向公安部门报告，公安部门应及时派人前往查处。
第二十八条 医疗单位对就诊的伤病员首先要进行应急处置，如因设备条件或技术能力所限不能医治的，应联系会诊或转院，转院时可视病情派人护送。
第二十九条 急救医疗机构实行首诊负责制和二十四小时应诊制（含节假日），未经上级卫生行政部门批准不得停诊。
医院急诊科、室应掌握病床情况，优先安排伤病员住院。
第三十条 伤病员呼救和急救医疗单位出诊急救，实行分区划片、就近就医。伤病员自行就诊的，不受分区划片限制。
第三十一条 伤病员经医师诊断死亡的，可终止医疗处置。家属如对死因有疑异，可提出解剖检验申请，经卫生行政部门批准，应在二十四小时内进行尸体解剖检验。
死亡的伤病员尸体应立即移送指定场所存放，并限期由死者家属或死者所在单位处理，逾期不处理的，医疗单位会同公安部门处理。
第三十二条 被抢救的伤病员应按章交费。伤病员身源不明，又无力承担费用的，由民政部门负责调查，如确认被抢救者身源不明，医疗费用由民政部门支付。
第五章 教育与培训
第三十三条 到急诊科、室工作的医护人员，上岗前须由所在医院负责急救医疗培训。医师除有两年临床工作经验外，要培训一个月；护士除有一年临床工作经验外，要培训六个月。
从事急救医疗工作管理、现场急救护送、通讯、调度等人员，须由所在单位负责进行业务培训。
第三十四条 市卫生事业管理局和市红十字会会同有关部门组织社会面的急救技术培训。
第六章 经费
第三十五条 市、县（区）急救医疗事业经费，财政部门分级负担。
中央部属、省属及企业所属医院的急救医疗经费，按隶属关系分别由其主管部门（单位）负责筹措。
第三十六条 急救医疗收费，实行成本核算。收费标准由市卫生、物价、财政部门制订。
第七章 奖励与惩罚
第三十七条 在急救医疗工作中有下列表现之一的给予奖励：
（一）在日常或大型急救医疗中有显著成绩和突出贡献的；
（二）认真贯彻执行本办法，在急救医疗组织、管理、培训、科研等方面有显著成绩和突出贡献的；
（三）各部门、各单位支持急救医疗工作有显著成绩和突出贡献的。
第三十八条 有下列行为之一的，卫生行政部门有权给予行政处分或行政处罚；如违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》，由公安机关负责处理；如构成犯罪，移送司法机关追究刑事责任。
（一）玩忽职守，谎报实情，借故推诿，延误抢救治疗，致使伤病员死亡或残废的；
（二）挪用急救医疗专项经费的；
（三）干扰急救医疗工作，破坏急救现场，造成严重后果的；
（四）侮辱或殴打急救医疗人员或其他有关人员的；
（五）挪用、骗用、拦截急救车辆，贻误抢救的；
（六）对急救医疗人员进行诬告、陷害的；
（七）毁坏急救医疗设备的；
（八）无理阻挠尸体处理的。
第八章 附则
第三十九条 本办法由市卫生事业管理局负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起施行。
