我国监狱经济体制改革的探讨
作者：倪毅 高晓华
2007年3月
内容摘要
监狱经济是伴随着监狱及其行刑活动而产生的一种特殊的经济活动，它的存在及其发展不仅能使罪犯劳动力资源得到开发利用，为国家经济建设做出贡献，而且还能为监狱有效执行刑罚提供物质保障和现实载体。而监狱经济的运行状况，直接取决于监狱经济体制。
在传统的社会主义计划经济体制时期，监狱经济体制是一种权力高度集中、监狱和监狱企业合为一体的体制，并且一直延续到今天。但是在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位，经济效益不断下滑，监狱的生存也受到了直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。表现在监狱经济方面，面临着监狱企业补充监狱各项建设经费、生产经营债务、办社会等负担过重；监狱企业长期投入不足，发展空间严重受阻；传统监狱企业管理体制不适应市场经济等主要困难与问题。表现在监狱经济体制方面，存在监狱刑罚执行、教育改造职能和监狱经济管理职能难以到位；监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难；现行监狱经济体制的瑕疵容易滋生司法腐败等主要弊端。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制面临的困难与弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。因而这一问题也是当前亟待研究解决的重要课题。
本文在对监狱经济发展历程进行总结回顾的基础上，明确了监狱经济的重要地位，论证了监狱经济体制改革的必要性，从多方面分析了监狱经济体制存在的弊端和问题，并提出了我国监狱经济体制改革的方向和对策。本文认为，必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。
关键词：监狱 经济改革 探讨
目 录
摘要 ……………………………………………………………1
引言 ……………………………………………………………4
一、监狱经济的概述 …………………………………………7
（一）监狱经济的基本涵义 …………………………………7
（二）监狱经济的主要特点 …………………………………7
（三）监狱经济关系 …………………………………………9
（四）监狱经济的产生原因 …………………………………10
二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革 ……………14
（一） 新中国监狱生产的创建阶段 ……………………… 15
（二）监狱经济的形成和发展阶段 ……………………… 16
（三）我国监狱经济的现状 …………………………………19
三、我国监狱经济体制改革的必要性 ……………………… 20
（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题 ……………… 20
（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端 ………………… 24
四、对我国监狱经济体制改革的探讨 ……………………… 27
（一）监狱经济体制改革的目标 …………………………… 27
（二）监狱经济体制改革应坚持的原则 …………………… 28
（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考 …………… 29
结束语 ………………………………………………………… 34
参考文献 ……………………………………………………… 35
后记 …………………………………………………………… 37
我国监狱经济体制改革的探讨
引 言
罪犯劳动是指罪犯在监狱机关的组织和监督下从事改造自然并使自身得到改造的活动。马克思主义认为：“劳动是人类生活的第一基本条件。” 劳动创造了人类本身，创造了人类社会及其历史，劳动实践是人的意识、观念产生、发展及转化的主要源泉。罪犯作为社会中的一员，也应该参加劳动，需要在劳动中改造自身。罪犯劳动是人类社会劳动的一个组成部分，是自由刑执行的基本内容之一，其根本目的也是为了改造罪犯。
罪犯劳动并非我国独有。16世纪建造的阿姆斯特丹监狱据认为是“以劳动疗法使犯人回归社会”的第一批现代监狱。 罪犯劳动也是国际人权文件规定的囚犯义务。世界各国的法律也都明确规定服刑犯人须参加劳动。现代各国监狱普遍认为，对罪犯的有效劳动进行合理的经营还可以减少国家的财政支出，节约改造成本。
我国的罪犯劳动以马克思主义理论及其劳动学说为指导，成为改造罪犯、造就新人的基本手段，从而使罪犯脱离了残酷的惩罚和压迫，这是我国罪犯劳动的本质和特色所在。我国现行《监狱法》明文规定，对罪犯实行“惩罚和改造相结合，教育和劳动相结合”的改造原则，并由国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。 为适应劳动改造罪犯需要，保障监狱罪犯劳动改造场所和条件，监狱兴办生产经营项目进而构成了我国社会主义国有经济的一个特殊部分即监狱经济。
我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分，受历史原因和计划经济体制因素的影响，长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了” ，到“两个结合” ，再到“改造第一，生产第二” ，历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正确指导，但是监狱经济的地位始终处于附属的地位，对监狱经济的管理同监狱管理一样，长期实行中央和地方管理，逐步形成了“监企合一” 的监狱经济管理体制。在计划经济年代，国家实行单一的公有制经济体制，生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所，而且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时由于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的行业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分散，技术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。
随着我国市场经济体制的建立和完善，面对激烈的市场竞争，“监企合一”的管理体制使监狱企业缺乏应有的生机和活力，难以适应市场竞争，普遍出现了经营困难。同时由于监狱经费不能足额保障到位，监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的重负，造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体，但是由于生产收入和监狱经费直接挂钩，监狱企业既要按照法律规定，服从、服务于监狱“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨” 的工作方针，又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事，所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求，并且由于监狱经济的困境，严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥，个别监狱甚至发生了利用职权创收等严重的警察犯罪案件。
近年来，国家司法部作为监狱主管部门会同理论界与相关部门先后多次召开专题会议，研究解决监狱经济困难的问题，并出台了一系列对监狱企业的扶持优惠政策，但是至今仍未能从根本上解决监狱经济发展问题。针对监狱经济发展面临的困境，各级司法行政机关以及基层监狱也进行了积极的探索与尝试，但是由于全国监狱经济管理模式和条件千差万别，一直没有探索出普遍适应全国监狱企业发展的成功道路，监狱经济管理体制改革问题遇到了前所未有的坚冰。
笔者作为司法行政系统的一名工作人员，在工作实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了经济管理研究生课程学习以后，更加深刻地认识到，进行监狱经济管理体制改革，走出监狱经济发展困境，是适应社会主义市场经济体制，保障监狱正确执行刑罚，维护安全稳定职能的迫切需要。所以，对我国监狱经济体制改革问题进行学习和研究，积极探索符合中国特色社会主义监狱经济管理模式，是一件十分有意义的事。本文以经济管理学科的相关理论作指导，阐述监狱经济的概况，分析我国监狱经济体制现状和存在的问题，并初步探求具体之改革措施。
一、监狱经济的概述
上海市农药经营使用管理暂行规定
上海市政府
上海市农药经营使用管理暂行规定
上海市政府
第一章 总 则
第一条 为确保安全、合理使用农药，保护环境，保障人民健康，促进农林牧副渔业发展，根据国家法律、法规的有关规定，制定本规定。
第二条 本市凡施用于农作物、林木、花卉、食用菌等的农药，均属本规定的管理范围。
第三条 本规定适用于采购、贮存、销售（以下统称为经营）和使用农药的单位和个人。
第四条 上海市农业局是本市农药管理的主管机关，其执行机构是上海市农药检定所。
各县农业局和上海市农场管理局负责所属范围内的农药管理工作，其执行机构是所属的植保植检站。
第二章 农药的质量监督
第五条 各种农药必须具有农牧渔业部核发的《农药登记证》或《农药临时登记证》，方可经营和使用。
第六条 外国农药未取得《中华人民共和国农牧渔业部农药登记证》的，不准进口、经营和使用。
外国农药未取得《中华人民共和国农牧渔业部农药田间药效试验许可证》的，不准进行试验。
第七条 凡经农牧渔业部《农药登记公告》宣布禁用和撤销登记的农药，不准再经营、使用和进口。
第八条 经营农药的单位在采购、贮存、销售过程中，应做好质量检查工作，保证所经营的农药符合批准登记的质量标准。
第九条 农药的包装必须符合保证质量和安全运输的要求，并附有符合《农药质量管理条例》规定的商标说明。没有商标说明或商标说明脱落、商标说明字迹模糊的农药不准出售。
第十条 经营农药的单位为方便销售和使用，需要将原包装农药改装后在本单位门市部零售的，必须附贴新的明显的商品说明。
新的商品说明必须具备农药品名、含量、重量（或容量）、使用方法、毒性标记、原生产厂家、出厂日期、改装单位、改装日期等内容。
第十一条 经营农药的单位自行改装的农药，如需对外批发或在本单位以外的门市部零售的，应事先向市农药管理主管机关提出申请，经批准后方可进行，并须在商品说明中注明批准文号。
第十二条 凡质量不符合规定标准的降效或失效农药，均必须予以封存，在农药管理部门作出处理决定以前，不得销售和使用。
禁止制造和销售假农药。
第三章 农药的安全使用
第十三条 经营农药的单位，必须持有县以上工商行政管理部门核发的营业执照，配备熟悉农药商品基本知识的业务人员。
任何个人均不得经营农药。
第十四条 经营农药的单位在销售供本市使用的农药时，其品种和数量均应分级纳入农药供应计划。如需要扩大经营品种及经营数量的，应向市农业局提出申请。未经批准不得任意扩大经营范围。
第十五条 使用农药必须遵守农牧渔业部、卫生部颁布的《农药安全使用规定》、《农药安全使用试行标准》和其他有关规定，并接受农药管理、卫生、环境保护等部门的指导，不得乱用、滥用农药。
第十六条 农药使用后的剩余部分必须妥善保管，施药工具、空瓶空袋等应及时作清洗、回收或深埋等处理，不准乱扔乱放。
第十七条 农药不得与食品、种子、饲料、日用品等及易燃易爆物品混装、混放。
第十八条 存放农药应有专仓或专柜。高毒、剧毒农药除应有专仓或专柜存放以外，还应有专人负责保管。
个人或家庭应限制存放高毒、剧毒农药。
第十九条 禁止使用农药捕杀水产、禽类等动物。因农药而中毒、死亡的动物应予销毁，严禁食用和出售。
第四章 违章行为的处理
第二十条 对经营劣质、降效、失效农药的单位，农药管理部门应责令其赔偿使用者的经济损失，并可视情节处以二百元以下的罚款。
第二十一条 对擅自扩大农药经营品种或经营数量，造成人畜中毒、农作物药害等严重后果的单位，农药管理部门应追查其责任，并可视情节处以五百元以下的罚款。
农药管理部门在对违章经营单位进行处理的同时，可建议有关单位或其上级主管部门对责任人员给予行政处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法处理。
第二十二条 对经营假农药的单位，由农药管理部门移交工商行政管理部门处理，并没收其全部假农药及非法所得；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法处理。
第二十三条 对违反本规定第十二条、第十四条以外的其他条款而造成严重后果的单位和个人，农药管理部门应追查责任，及时进行处理，或建议有关部门进行处理。
第五章 附 则
第二十四条 根据本规定所处的罚款全部上缴国库。
第二十五条 本规定由上海市农业局负责解释。
第二十六条 本规定经上海市人民政府批准，自一九八六年十月一日起施行。
1986年6月30日
