广东省食品卫生管理实施办法
广东省人民政府
广东省食品卫生管理实施办法
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第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国食 品卫生法（试行）》（以下简称《食品卫生法》）有关规定，结合我省实际情况特制定本办法。
第二条 凡在本省境内从事食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具、设备，以及与食品卫生有关的其他物品的生产、经营及储运的单位和个人（以下简称食品生产、经营单位和个人），都必须遵守本办法。
第三条 各级卫生行政部门主管本辖区内食品卫生监督工作。
食品卫生监督所需经费，由各级政府列入财政支出预算，纳入卫生事业费统筹解决。
第二章 食品卫生
第四条 食品生产、经营单位和个人除应执行《食品卫生法》第六条规定外，还应遵守下列要求：
（一）不得同时兼营有毒、有害及容易使食品造成污染的不洁物品；
（二）饮食店应有足够周转的餐具，有专用消毒设备并有专人负责，有防蝇、防尘、防污染的专用保管柜存放；
（三）设置加盖容器存放垃圾和废弃物，并定期清扫消毒；
（四）工作人员在生产、销售食品时必须穿戴工作衣、帽，保持个人卫生。
第五条 食品生产、经营单位和个人除应执行《食品卫生法》第七条规定外，禁止生产、经营下列食品（物品）：
（一）含人工投放激素药物的畜、禽、兽产品及其制品；
（二）含未经允许使用的农药物、保鲜剂的蔬菜、水果、水产品及其制品，或农药残留量超过国家规定标准的农畜产品；
（三）非食品酒精配制的酒类；
（四）注水、掺水或使用色素的鲜肉类、鲜奶、水果等；
（五）含硼砂及其他有毒、有害物质的肉类、豆制品及其他食品；
（六）有毒的野蘑菇、河豚鱼、贝壳类，死的甲鱼、鳝鱼、螃蟹（花蟹除外），发霉的甘蔗、银耳（雪耳）等。
第六条 既是食品又是药品或用作食品调料或食品强化剂的动植物品种，必须符合下列要求：
（一）属国家药典或卫生部门有关规定中载明的粮食、蔬菜、瓜果、水产、畜禽、野味和调料品种，并符合国家关于《禁止食品加药卫生管理办法》的规定；
（二）传统上习惯使用作为食品、饮料的调料，并为实践证明是安全卫生的中药品种；
（三）为增强营养成分而加入食品中的强化剂，必须符合国家关于《食品营养强化剂使用卫生标准》的规定。
生产上述食品必须按规定经食品卫生监督部门审批。
第七条 在地方性甲状腺肿病区（简称地甲病区），食盐经营单位和个人应购进和销售加碘食盐（简称碘盐），严禁批发、销售非碘盐。
根据地甲病防治工作需要并经上级卫生部门同意，县一级卫生部门可决定扩大碘盐供应的区域范围。
第三章 食品卫生管理
第八条 食品生产、经营单位和个人，必须按《广东省食品卫生许可证发放管理暂行办法》和《广东省各类食品企业卫生许可证发放要求》的规定领取《食品卫生许可证》，凭《食品卫生许可证》向工商行政管理部门申领《营业执照》后，方可开业。
食品卫生监督机构依法吊销食品生产、经营单位和个人的《食品卫生许可证》时，应及时通知工商行政管理机关收缴其《营业执照》；工商行政管理机关依法吊销食品生产、经营单位和个人的《营业执照》时，应及时通知食品卫生监督机构收缴其《食品卫生许可证》。
第九条 从事食品生产、经营活动的人员，必须经过食品卫生业务知识和食品卫生法规培训（其中主管食品卫生工作的负责人或管理人员培训时间不少于一百个学时），经考核合格取得结业证书后，才能从事食品生产和经营业务。
从事食品生产、经营活动的人员必须每年进行一次健康检查，并取得合格的健康检查证。
第十条 食品生产、经营单位和个人的主管部门（包括总公司，下同），负责管理本系统的食品卫生工作，其主要职责是：
（一）检查《食品卫生法》和本办法的执行情况：
（二）建立健全食品卫生检验机构和管理制度；
（三）改善所属企业的生产经营设施；
（四）对所属企业人员经常进行食品卫生知识教育。
第十一条 大、中型食品卫生生产企业和有条件的小型食品生产企业应设立食品卫生检验科（室），不具备设立检验机构条件的小企业，其产品可委托经卫生部门认可的检验单位进行检验，且每批产品必须检验合格才能出厂。
食品生产企业应配备二至五名专职或兼职食品卫生管理员，食品卫生管理员必须符合本办法第九条规定经培训考核合格，由企业推荐，由主管部门审批并发给《广东省食品卫生管理员证》和胸章。
食品生产企业每季度应向主管部门和当地食品卫生监督机构报告一次产品质量检验情况。
第十二条 新建、扩建、改建食品生产、经营项目的选址和设计审查，必须有食品卫生监督机构参加。不符合卫生要求的，不得定点和施工。
第十三条 食吕生产企业利用新资源和新原材料生产食品、食品强化剂、食品添加剂的新品种及食品容器、包装材料和食品用工具、设备、食品洗消剂等，应事先经过技术鉴定，填写《新产品审批表》，向当地食品卫生监督机构申报，经省食品卫生监督机构初申同意后，报国家卫生部
审批。经批准并发给产品卫生许可证后方准投入生产和销售。
第十四条 食品广告，应按国家颁发的《食品广告管理办法（试行）》的规定执行，食品的标签，应按国家颁发的《食品标签通用标准》实施。各级食品卫生监督机构应严格监督检查。
生产、销售定型包装食品、食品添加剂、食品包装材料，必须附有产品说明书或商标。产品说明书应载明产品名称、产地、厂名、生产日期、批号（代号）、生产许可证编号、规格、配方（主要成分）、保存期限、食用或使用方法等。
第十五条 食品生产、经营单位和个人在省内采购食品及与食品卫生有关的物品时，必须按《广东省食品卫生索证管理暂行办法》规定索取检验合格证或化验单，销售方不得拒绝提供。
购销双方对食品卫生质量发生争议时，由发生争议所在地或销售方的县级以上食品卫生监督机构仲裁决定，如无法达成协议时，由上一级食品卫生监督机构仲裁决定或由省食品卫生监督机构仲裁决定。
第十六条 发生食品污染和食品中毒事故时，责任单位的负责人应立即向当地食品卫生监督机构报告。食品卫生监督机构应及时会同有关部门进行现场调查，采取控制措施，并向上一级食品卫生监督机构报告。
第十七条 进口食品必须符合国家卫生标准和卫生要求。未建立进口食品卫生检验机构的地方，由当地卫生防疫站或食品卫生监督检验机构承担进口食品的监督检验任务。进口寄售食品的卫生管理，应按有关规定执行。
第十八条 出口食品的卫生监督检验由进出口商品检验部门负责。生产、经营出口食品的企业，应按照国家有关出口食品卫生管理的规定执行。
将出口食品转国内销售的，必须向当地食品卫生监督机构提交产品说明及转内销的原因报告，经审查或复验产品质量符合卫生标准和卫生要求的方可调拨、销售。
第四章 集市贸易的卫生管理
第十九条 城乡集市贸易的食品卫生管理工作，由工商行政管理部门负责，集市贸易市场管理机构应设二至五名专职或兼职食品卫生管理员（审批办法按第十一条规定执行），其主要职责是：
（一）对从事食品生产、经营人员进行食品卫生知识、法律和道德教育；
（二）制订市场的食品卫生管理制度，并组织检查落实；
（三）检查市场的食品卫生及环境卫生，对违反《食品卫生法》和本办法的单位和个人给予劝告、警告和限期改进。严禁销售有毒有害的食品。
（四）及时向工商行政管理、食品卫生监督机构和农、牧、渔业部门反映有关食品卫生情况。
第二十条 市场食品经营摊档，必须按卫生要求合理分段设置。
第二十一条 经营直接入口食品的店、摊、亭及流动车，应在指定地点经营。严禁无证照者及无防蝇、防尘、防污染、无消毒设施者经营直接入口食品。
第二十二条 牲畜屠宰，必须严格按照《家畜家禽防疫条例》和《广东省牲畜屠宰及卫生检验管理暂行规定》执行。
食品卫生监督员、检查员和市场管理员应经常对上市肉品进行检查监督。
第五章 食品卫生监督
第二十三条 县以上食品卫生监督检验所或卫生防疫站是各级卫生行政主管部门行使食品卫生监督职权的常设机构，负责管辖范围内食品卫生检验监督工作。
省、省辖市卫生行政部门可根据条件，确定若干食品生产、经营企业负责本单位食品卫生监督、检验工作。
上级食品卫生监督机构有责任对下级食品卫生监督机构进行检查监督和指导。省食品卫生监督机构对违反《食品卫生》的重大案件，可直接处理；对下级监督机构和铁路、交通、厂（场）矿等监督机构处理不当的案件，有权纠正或重新处理。
第二十四条 县以上食品卫生监督检验所或卫生检疫站设食品卫生监督员。其任免程序是：由所在食品卫生监督检验所或卫生防疫站提名，经当地卫生行政部门审定，报同级人民政府批准，发给或收回食品卫生监督员证件。并报上一级食品卫生监督机构备案。铁道、交通、厂（场）矿
卫生防设站食品卫生监督员，经其主管卫生行政部门审定，由其上一级主管部门批准任免，发给或收回食品卫生监督员证件。并报省食品卫生监督检验所备案。
食品卫生监督员的基本条件另行规定。
第二十五条 城乡基层卫生院应设二至五名专职或兼职食品卫生检验员，由基层卫生院负责人和经过《食品卫生法》，食品卫生专业知识培训的卫生人员担任，经当地食品卫生监督机构审查，报同级卫生行政部门批准，发给《广东省食品卫生检查员》证件和证章。
第二十六条 食品卫生检查员的主要职责：
（一）协助食品卫生监督员工作，对辖区内食品卫生情况进行检查；
（二）对违反《食品卫生法》和本办法者，依法给予警告、限期改进、禁售、现场销毁、没收食品及用品（价值二百元以下）、以及罚款（一百元以下）等处罚。
第六章 法律责任
第二十七条 对违反《食品卫生法》第四、五、六、十、十一、十二、二十三、二十五条或本办法第四、十五条规定，或产品不符合卫生标准及卫生管理办法者，责令其限期改进。
第二十八条 对违反《食品卫生法》第七、八、十、十二、二十二、二十四、二十八条或本办法第五、十三、十四、十五、二十二条规定者，责令追回已出售的食品、食品添加剂，其中对人体健康有害、无安全处理措施或无利用价值的，予以没收或销毁。
第二十九条 违反本办法第八条第一款规定，私自生产、销售食品者，没收其全部违法所得（从开始非法营业之日起累计），并处违法所得百分之十罚款。
第三十条 对违反《食品卫生法》或本办法的下列行为，可视情节轻重处以罚款：
（一）对违反《食品卫生法》第六条、本办法第四条规定的，处以一百元至二千元罚款；
（二）违反《食品卫生法》第七条、本办法第五条规定的，可处以一百元至五千元罚款，情节严重的，没收其违法所得，并处以五千元以上罚款；
（三）违反本办法第二十一条规定的，处以二十元至二百元罚款；
（四）烹调、加工、销售食品过程中，混放、混用生熟食品、食品容器者，处以二十元至一百元罚款；
（五）生产或销售直接入口食品的人员，不穿戴清洁的工作衣、帽，或用不洁纸张或容器盛装食品者，处以二十元至二百元罚款。
（六）违反本办法第九条第二款规定者，每人处以二十元至五十元罚款；传染病者不调离工作岗位的，应责令调离，并处以二十元至一百元罚款；
（七）造成食物中毒的责任单位和个人应负损害赔偿责任，并按事故大小和危害程度处以罚款：
中毒人数十人以下的罚款一百元至一千元；十一人至三十人的，罚款五百元至五千元；三十一人至一百五十人的，罚款一千元至一万元；一百五十一人至三百人的，罚款二千元至二万元；三百零一人以上或故意隐瞒不报的，应加重处罚；
（八）违反本办法第十五条规定的，处以三十元至三百元罚款；
（九）违反本办法第十四条规定的，处以一百元至二千元罚款；
（十）因运输不当造成食品污染的，应责令运输部门赔偿损失，并处以一百元至一千元罚款；
（十一）违反本办法第十二条规定的责令停止施工，并处以一百元至一千元罚款；
（十二）违反本办法第十七条规定者，没收其违法所得，并处以二百元至二千元罚款；
（十三）违反本办法第十八条第二款规定的，处以五十元至一千元罚款；
（十四）违反本办法第十六条规定的，对责任单位负责人处以五十元至五百元罚款，对责任单位处以五百元至五千元罚款；
（十五）违反本办法第十三条规定的，责令其停止生产，没收其违法所得，封存产品等候处理，并处以二百元至二千元罚款；
（十六）违反本办法第七条规定的，当收非碘盐并处以二十元至五百元罚款；
（十七）食品生产、经营者隐瞒或拒绝向食品卫生监督机构提供有关资料，经教育解释仍不提供的，处以二十元至一百元罚款。
受罚单位或个人应在收到食品卫生监督机构通知书之日起十五日内缴交罚款，逾期不交的，每日加收百分之一的滞纳金。
第三十一条 有下列情况之一的，责令停业改进：
（一）造成食品严重污染、食物中毒或其他食源性疾患事故；
（二）经限期改进后仍达不到卫生标准和卫生要求的；
（三）因设备陈旧工艺落后或建筑设计、生产配置不合理致使食品卫生质量低劣，长期达不到卫生要求的；
（四）食品卫生监督机构抽检同种食品（含餐具）连续三次检验不合格的。
前款责令停业改进一次，期限不超过十天。
第三十二条 有下列情况之一的，经县以上人民政府批准，可吊销食品（产品）卫生许可证：
（一）经停业改进和罚款处理后仍不改进者；
（二）违反《食品卫生法》情节恶劣者；
（三）经全面鉴定确实不宜继续生产、经营食品者；
（四）因违反食品卫生管理规定，造成严重伤亡事故，触犯刑律者。
第三十三条 本办法第二十七条至第三十二条规定的各项行政处罚，可以单处或并处，由食品卫生监督机构决定执行。但罚款或没收违法所得超过五千元的，须报县以上人民政府批准；罚没款项按国家有关规定处理。罚款支出不得列入成本。没收物品由食品卫生监督机构处理。
第三十四条 对销售者的行政处罚，由销售者直接承担。经查明主要责任应由生产者、批发者、运输者、仓储者等承担的，食品卫生监督机构可直接给予行政处罚。如果上述责任者不在管辖范围内，可将处罚建议书及有关证据材料移交给其所在地的食品卫生监督机构处罚。移交处理后
应将结果通知销售地食品卫生监督机构。
第三十五条 当事人对行政处罚不服的，可在接到处罚通知书之日起十五日内向人民法院起诉。但对限制食品的决定应当立即执行；对罚款的决定期满不起诉又不履行的，食品卫生监督机构可向人民法院申请执行。
第三十六条 违反《食品卫生法》和本办法生产、经营食品造成食物中毒人员死亡，以及其他食源性疾患事故、人体健康严重损害或足以造成潜在性危害，触犯刑律的，由司法机关依法追究直接责任人的刑事责任。
第三十七条 凡以暴力、、威胁等方法阻碍食品卫生监督员、检查员依法执行职务，围攻、殴打食品卫生监督员、检查员和市场管理人员的，由公安部门按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第三十八条 对贯彻执行食品卫生法规成绩显著的食品卫生监督机构和个人，应给予表扬和奖励；对玩忽职守、营私舞弊、执法犯法者，依法从严处理。
第七章 附则
第三十九条 本办法由广东省卫生厅负责解释。
第四十条 本办法自1989年10月1日起施行。
1989年9月29日
行政诉讼第三人研究
马怀德 解志勇
我国《行政诉讼法》第27条规定："同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。"对于这项规定，自从行政诉讼法实施以来，学术界和实务界一直存在许多争议。随着行政诉讼实践的进一步深入，行政诉讼第三人的问题变得更加复杂，为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定，完全有必要结合行政审判的最新实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。
一、关于行政诉讼第三人的概念与特征
关于行政诉讼第三人的概念，理论界比较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式；参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。①
对于行政诉讼第三人的解释，学者们的观点则不尽一致。有的将其归纳为三条：1、第三人与本诉所争议的诉讼标的--具体行政行为有直接的利害关系。2、第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织。3、第三人在法律上有独立的法律地位。②也有学者将其归纳为：1、与提起诉讼的具体行政行为有利害关系；2、相对于原告、被告而言，是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以及行政机关；3、在诉讼期间参加诉讼；4、申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼。③还有的学者将其表述为：1、行政诉讼第三人参加诉讼的根据，是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系（包括直接的利害关系和间接的利害关系
）；2、行政诉讼第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益；3、行政诉讼第三人参加诉讼的时间，必须是在他人诉讼已经开始，终局判决作出之前；4、行政诉讼第三人参加诉讼的方式。是由自己申请或人民法院通知而参加。④
以上学者的观点，在如下问题上的认识是一致的：一是第三人与被诉具体行政行为有利害关系，二是第三人是在他人诉讼已经开始且尚未结束前参加诉讼，三是第三人有独立的诉讼地位，四是第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。争议则集中在如下三个方面，而这三个方面基本概括了学界的分歧。
（一）行政诉讼法所称的"利害关系"是否仅限于直接利害关系？
认为这种利害关系仅指"直接利害关系"的学者认为，由于第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务，所以该具体行政行为在法律上的存在与变动，就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务变化。所谓直接联系，就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里所形成的法律关系只能是行政法律关系，而不是其他法律关系如民事法律关系。⑤
毫无疑问，对利害关系
的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织⑥来说，显然是十分不利的。这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值目标，显然是相悖的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第21条规定："行政诉讼法第27条中的'同提起诉讼的具体行政行为有利害关系'，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。"可见，司法解释没有把"利害关系"局限在"直接"利害关系的范围以内。其实，在审判实践中，人民法院也没有把第三人范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系、而是作了扩张性解释和应用，即把与被具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系、以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。
下述案件可以说明这个问题。原告袁某到商店购物，与店主发生争吵、撕打，帮工王某出手殴打了袁某。事后，该县公安局认定袁某扰乱公共秩序，作出罚款100元的行政处罚；认定王某殴打他人，作出罚款150元的行政处罚。袁某复议后又提起诉讼。王某未提起复议和诉讼。法院认为王某与原告起诉被告的处罚裁决有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。但是判决结果未改变第三人的权利义务。有人认为，被告分别对袁某和王某作出处罚，是两项互相独立的具体行政行为，因而，王某与被诉的具体行政行为没有关系，至少没有直接利害关系。将其列为第三人是不合适的。但是，法院认为，王某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务上的利害关系，但是存在事实认定上的利害关系，即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时，实际上在很大程度上又要审查被告对王某处罚所定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实，将可能对王某带来同样的结果，这种认定事实上的利害关系，也属于法律上利害关系。⑦显然，它不是所谓的"直接的利害关系"。
在另一个案件中，人民法院把与判决结果有利害关系（而且是通过民事法律关系作为中介形成的利害关系），与具体行政行为没有直接利害关系的组织当作第三人。某建安公司与县公路局签定了修筑一座公路桥的行政合同，之后，某建安公司又与某水泥厂签定了供应1000吨425号水泥的民事合同，明确规定该水泥将用于前行政合同指称的公路桥。修桥工程开工后，县公路局以工程质理要求较高为由，不同意建安公司签定的供货合同，要求建安公司购买另一水泥厂的名牌425号水泥，建安公司不同意。县公路局单方面解除行政合同，导致某建安公司与某水泥厂的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政诉讼，某水泥厂要求作为第三人参加行政诉讼。理由是县公路局单方面
解除行政合同的行为侵害了其民事合同权益。法院认为，判决结果将影响民事合同的履行，故准许了某水泥厂的请求。⑧本案中，第三人与被具体行政行为的关系，并不是直接利害关系，而是间接利害关系（与判决结果有利害关系），并且这种利害关系是通过民事法律关系为中介。此外，在行政确权引发的行政诉讼案件中，原权属争议以外的他人主张权利的，因其权利将受到判决结果的
影响，故可以作为第三人参加诉讼。由于行政主体的确权行为具有行政法上的公定力，对确权双方和他人都具有法律上的确定力，从而使原来的民事法律关系转化为行政法律关系，利害关系人因此而丧失提起民事诉讼的诉权，只能提起行政诉讼。⑨
所以，理解行政诉讼法关于第三人与被具体行政行为的"法律上的利害关系"的规定，应以被诉具体行政行为对
个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为"以行政法律关系为中介。"
（二）行政主体能否作为行政诉讼的第三人？
当一个行政主体以另一个行政主体的管理相对人，即以民事主体身份出现时，在不涉及裁判职权争议的前提下，行政主体可以作为行政诉讼的第三人。但是，在行政主体越权争议的诉讼中，情况会是怎样呢？请看下面的案例：
1997年3月，张某经某市某区文化局批准，办理了文化部统一印刷、盖有文化部套红印章的"音像制品出租经营许可证"，并经该区工商局登记后领取了"营业执照"。某日，市广播电视局以张某未经该局批准，擅自在文化局办理执照，违反了省政府及有关部门的有关规定，限其在7日内到该局接受处理。处理时，该局通知张某须交出区文化局办理的证件，并要办新的许可证，否则将采取措施禁止经营。张
某认为市广播电视局违法要求履行义务，向市中级人民法院提起诉讼，受诉法院认为，双方争议涉及两个职能部门的职权划分，要想审查广播电视局具体行政行为的合法性，关键要广播电视局与文化局的职权范围，谁是法定音像制品经营管理的适格行政主体，这可以通过审查广播电视局提供的法律依据来确认，不必将文化局作为第三人，这样，也不影响案件的审理。此外，将文化局作为第三人，就要裁判行政机关之间的职权纠纷，这不属于行政诉讼的审查范围，宪法和法律也没有授予人民法院此种裁判权。因而没有将文化局列为第三人。⑩
在另一个案件中，某县林业局批准原告砍伐公路边的林木，县公路局为此对原告作出处罚决定。由于林业局与公路局的行政行为相矛盾，所以当原告起诉公路局时，公路局的处罚决定和林业局之间就形成了特殊的权利义务关系。如法院维持了公路局的处罚行为，就意味着林业局所作出的批准行政行为错误的；如人民法院撤销了公路局的处罚决定，就意味着林业局的批准行政行为是合法正确的。正是基于这种利害关系，所以越权的林业局可以作为本案的第三人参加诉讼。⑾
这两个案件的共同点是两个没有相互隶属关系的行政机关，作出了相互矛盾的具体行政行为，即一个行政机关的批准行为，导致了另一个行政机关的处罚行为，他们的不同点在于，从实体上看，前一个案件属于在前的批准行为合法，在后的处罚行为越权；后一个案件属于在前的批准行为越权，在后的处罚行为合法。当处罚行为被提起诉讼后，批准行为的主
体在诉讼中充当何种角色，当然不可能依据实体问题（即行政机关的行政行为是否越权）作出判决，因为在案件审判以前，我们无法预知实体问题的结果。那么，究竟以什么标准来确定批准机关在诉讼中的角色呢？
一般而言，批准机关主动要求参加诉讼的情况并不多见。只要他主动要求参加诉讼，毫无疑问，他将要求以第三人的身份出现。依据行政诉讼法的原理，他必然维护自身的利益，提出自己的诉讼请求。其请求要么是请求法院确认其批准行为的合法性。要么是请求法院确认处罚行为的违法性。就第一个请求而言，如果相对人起诉，任何行政机关都无权直接要求人民法院确认其行为的合法性。就第二个请求而言，由于法院没有审查行政机关职权争议的法律依据，因而也是不可行的。所以，批准机关主动要求作为第三人参加诉讼，于法无据。
另一种情况则比较复杂。当法院认为需要通知批准机关参加诉讼时，批准机关是否可以作为第三人呢？如果法院通知他以第三人的身份参加诉讼，只要批准机关提出有关职权问题的主张⑿，法院就要审查裁判行政机关的职权争议。正如我们刚才论及的，在逻辑上形成了一个悖论，这显然是不妥当的。所以，法院通知其作为第三人的唯一依据，就是他与处罚行为有事实上牵连，便于法院认定被诉行政主体的具体行政行为是否属于越权。第三人自己无权提出有关职权问题的诉讼主张。
因此，可以得出结论：涉及两个行政主体作出互相矛盾的决定，导致相对人对其中一个行政机关起诉的，另一机关主动要求以第三人的身份参加诉讼的，应当裁定驳回；法院通知其作为第三人参加诉讼的，该行政主体也不能提出与职权有关的基本诉讼主张，⒀他只能支持原告的主张（因为不是共同被告，行政诉讼的性质决定了他不能支持被诉行政主体的主张
），并在必要的时候，（即有可能被判决承担义务的时候）证明自己行为的合法性。其理论依据在于，他有可能因原告的败诉而承担相关的实体诉讼义务。这时，第三人正好相当于民事诉讼法中无独立请求权的第三人。
下一问题就是：行政诉讼第三人可不可以被判决承担义务？这个问题我们将在后面讨论第三人的权利义务时进行探讨。
（三）参加诉讼的时间是在一审判决作出前还是在终审判决作出之前？
在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，由于特殊情况，未在一审判决作出前参加诉讼的，是否丧失了诉权？根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。通过两种方法解决，一是能通过调解结案的，通过调解结案，原审法院的判决视为被撤销；二是不能调解结案的；裁定撤销原判，发回重审。鉴于行政诉讼不适用调解结案，不能机械地套用民事诉讼法的做法。
应该说，一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可申请参加二审诉讼。这样做有利于二审人民法院查清案件事实，对一审判决作出客观正确的评价，避免损害第三人的利益。行政诉讼法第61条对二审判决规定了三种结案方式；1、驳回上诉，维持原判；2、依法改判；3、撤销原判，发回重审。第一种方式显然不能采用，第二种方式等于剥夺了第三人的上诉权，对其诉讼主张，实际上形成了一审终审，违背了我国行政诉讼二审终审的原则，也不能采用。唯一的办法就是以一审法院认定事实不清为由，裁定撤销原判，发回重审。这样就保证了第三人享有上诉权，实际上是保护了其合法权益。但是，对于行政赔偿诉讼，因为行政诉讼法第67条规定"可以适用调解"，因而，可比照民事诉讼的办法加以解决。
