八大问题质疑《广播电视广告播放管理暂行办法》
彭江民
2003年9月，国家广播电影电视总局（以下简称国家广电总局）发布第17号总局令，公布了《广播电视广告播放管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），自2004年1月1日起正式施行。该《暂行办法》存在以下八大问题。
一、国家广电总局没有广告管理权
依据国务院办公厅国办发[1998]92号文件关于国家广电总局职能配置的规定，结合国家广电总局网站上登载的“总局职能”，可以确定国家广电总局没有广告管理权。职权法定、依法行政是行政机关必须遵循的基本原则，任何超越法定权限的行为都是无效的。
二、国家广电总局无权单独制定广告管理规章
退一步讲，即便《暂行办法》是从广播电视节目播出管理的角度制定的，因其规范的对象是广告，而工商行政管理部门又是法定的广告监督管理机关，因此，广播电视广告的管理问题是涉及国务院两个部门职权范围的事项，依法应当由国务院制定行政法规，或者由有关部门联合制定规章。国家广电总局仍然无权就广播电视广告管理问题单独制定规章。
三、制定《暂行办法》应当公开听取广大观众听众的意见
再退一步讲，即便国家广电总局有权就广播电视广告播放问题制定规章，但依法在制定规章时应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，特别是应当就规章涉及的主要问题听取基层有关机关、组织和公民的意见。违背上述程序而制定的规章也是无效的。主要在城市范围内施行的《物业管理条例》尚且公开公布向全民征求意见，同数亿听众观众密切相关的《暂行办法》为什么不能这样做呢？
四、《暂行办法》无权创设新的行为规范
《暂行办法》的内容多为强制性行为规范。依照法律规定，部门规章规定的事项应当是执行法律、行政法规和国务院决定、命令的事项。这一规定可以理解为，在法律、行政法规等没有规定或授权的情况下，不得由部门规章来创设新的行为规范。结合《行政许可法》关于国务院部门无权设立行政许可事项的规定，这一理解应当是正确的。因为同设立行政许可相比，设立新的行为规范对管理相对人的影响更大。因此，由规章来创设诸如“每套电视节目每日播放的酒类广告不超过12条”等行为规范是不妥当的。
五、为什么还要增加广告播出量
电台、电视台的广告太多已是不争的事实。关于广告播放问题，原广播电影电视部有明确的规定，即：广播电台、电视台每套节目播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的15%，18:00至22:00之间不得超过该时间段节目总量的12%。而在《暂行办法》当中，电台、电视台每套节目每天播放广告的总量被增加到了20%。电视台在19:00至21:00之间的广告播出数量也相应增加到了15％。同时还将电视台应当少播广告的时间段从18:00至22:00的四个小时缩短到了19:00至21:00的两个小时。广告已经够多了，为什么还要增加？
六、为什么明令允许在电视剧中间插播广告
在电视剧中间插播广告是观众最反感的现象之一.关于此问题，原广播电影电视部、国家广电总局均规定播放电视广告应保持电视节目的完整，不得随意中断节目插播广告，从未明令允许可在一集电视剧中间插播广告。不在电视剧中间随意插播广告也是成就中央电视台国家级大台风范的因素之一。而《暂行办法》却明令允许电视台在19:00至21:00以外播放一集影视剧可以插播一次广告,这不仅没有充分考虑电视观众的要求,也存在强制交易之嫌疑.
七、谁来维护广大观众听众的利益
由于众所周知的原因，广播电台和电视台在我国拥有数以亿计的观众和听众，可以肯定，绝大多数观众听众不是为了广告才去看电视或听广播，因此，广告播出的多少关系到广大观众听众的切身利益。增加广告播出量无疑会增加电台和电视台的广告收入，但观众和听众却不得不接受更多的、本身并不需要的广告信息，他们的利益谁来维护？
八、《暂行办法》的大部分内容无实际意义
《暂行办法》总共三十条，其大多数条款的内容，在《暂行办法》之前的法律、行政法规、规范性文件（如《广告法》、《广告管理条例》、《广播电视管理条例》、原广播电影电视部及国家广电总局文件等）中均有明确的规定，没有必要再由《暂行办法》予以重复。
《立法法》明确规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。对照法律要求并综合上述情况，笔者愚见，《广播电视广告播放管理暂行办法》不是一部好的规章。
作者单位：河北三和时代律师事务所
单位地址：石家庄市中华北大街19号
单位总机：0311--7600088
宜昌市罚没财物及暂扣款物管理办法
湖北省宜昌市人民政府
府令118号---宜昌市罚没财物及暂扣款物管理办法
《宜昌市罚没财物及暂扣款物管理办法》已经2004年8月20日市人民政府第32次常务会议讨论通过，现予发布，自2004年10月1日起施行。
市 长 郭有明
二00四年九月九日
宜昌市罚没财物及暂扣款物管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强对罚没财物、暂扣款物的管理，保证罚没收入及时、足额上缴国库，防止国有资产流失，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》等法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的司法机关、行政执法机关（含具有行政执法权的行政机关及其依法委托的组织、法律法规授权的组织）罚没财物和暂扣款物的管理，适用本办法。
本办法所称罚没财物，是指司法机关、行政执法机关依法收取的罚款（金）、没收的违法所得和非法财物、依法应上缴国库的追回赃款赃物。
本办法所称暂扣款物，是指司法机关、行政执法机关在案件办理终结前依法暂时扣押的款项和物资，以及司法机关依法收取的保证金。
第三条 本市各级财政部门是罚没财物及暂扣款物管理的行政主管部门。各级预算外资金管理部门按照财政管理体制具体负责本级罚没财物及暂扣款物的管理工作。
本市各级审计、价格、监察等部门应当依照法定职责，协同做好罚没财物及暂扣款物管理工作。
第四条 罚没财物和暂扣款物应当依法处理，罚没收入应当及时上缴国库。任何单位和个人不得以任何形式截留、私分、变相私分、挪用、调换或者擅自处理。
财政部门不得以任何形式向司法机关、行政执法机关返还罚没收入，或者将司法机关、行政执法机关经费预算与其罚没收入情况挂钩。
第二章 罚没款项管理
第五条 作出罚款决定的行政执法机关应当与收缴罚款的机构分离，但依法可以当场收缴罚款的除外。
财政部门应当与具有代理收付款项业务的商业银行、信用合作社（以下简称代收机构）签订代收罚款协议，并将协议确定的代收机构通知行政执法机关。
行政执法机关作出罚款决定的，应当在行政处罚决定书中载明相关内容，告知当事人按期足额到指定的代收机构缴纳罚款。
代收机构应当向当事人出具罚款收据，按代收协议规定的方式、期限，将代收情况书面告知作出行政处罚决定的行政执法机关，并按照有关规定将代收的罚款及时缴入国库。
第六条 司法机关判处罚金或者作出罚款决定的，由作出判决或决定的司法机关依法收缴并及时缴入国库。
第七条 司法机关、行政执法机关依法没收的赃款，应当按规定及时缴入国库。
司法机关、行政执法机关依法没收外币、有价证券和银行存款的，应当开列清单并附相关法律文书等资料，送报财政部门。财政部门应会同外汇管理部门、证券交易机构和金融机构按规定处理后，将所得款项缴入国库。
第三章 罚没物资管理
第八条 对罚没物资的管理，实行收缴与处理分离制度。司法机关、行政执法机关对依法收缴的罚没物资，应当报送财政部门处理或者按财政部门批准的方式处理，不得违规擅自处理。
第九条 司法机关、行政执法机关应开列收缴的罚没物资清单，注明品名、数量、规格、牌号、成色，贵重物品还应说明特征并附照片，自作出处罚决定之日起30日内连同相关法律文书和罚没物资送交财政部门。
罚没物资在移交前，司法机关、行政执法机关应妥善保管，防止毁损、短缺或者变质。
第十条 财政部门设立专门场所，接收并妥善保管罚没物资。
对不便移动的罚没物资，财政部门可以就地封存并委托原保管单位负责保管。
第十一条 财政部门对移交的罚没物资，应当委托法定的价格认证机构进行评估，依照《中华人民共和国拍卖法》的有关规定，在政府指定的场所进行拍卖；对不适宜拍卖的罚没物资，应会同价格等相关部门按质变价处理。
经拍卖或变价处理的罚没物资，需办理相关产权变更手续的，有关部门应当按照国家有关规定及时办理。
拍卖或变卖罚没物资所得价款，应按规定及时缴入国库。
第十二条 对移交的下列罚没物资，由财政部门分别书面通知有关部门按下列规定处理：
（一）纯金银和烟草等专卖品分别交由人民银行和专卖部门按规定处理；
（二）重点保护的野生动（植）物交由野生动（植）物行政主管部门按规定处理；
（三）药品、农药、种子分别交由药品监督管理部门和农药、种子行政主管部门按规定处理；
（四）易燃、易爆、剧毒、放射性等危险品，毒品、制毒原料及配剂，武器弹药、管制刀具等，交由公安、国家安全部门按规定处理；
（五）非法出版物、非法音像制品和违法电影拷贝，分别交由新闻出版和文化行政主管部门或者由其会同公安、国家安全部门按规定处理；
（六）国家禁止流通的文物交由文物行政主管部门按规定处理；
（七）土地资产交由国土资源部门按规定处理；
（八）法律、法规、规章另有规定的，按其规定处理。
第十三条 司法机关、行政执法机关收缴的鲜活商品或其他易腐烂、变质物品等罚没物资，可按有关规定及时变卖。
第十四条 司法机关、行政执法机关收缴的罚没物资依法应予销毁的，应当开列清单并附相关法律文书等资料，报经财政部门审核后按规定销毁。
第十五条 根据本办法第十二条、第十三条、第十四条规定处理罚没物资的，负责处理的机关应当自处理完结之日起10日内将处理结果书面报送财政部门备查，并将处理罚没物资所得的拍卖款、变价款、兑付款及时缴入国库。
第十六条 因司法机关、行政执法机关作出的判决、裁定、决定被撤销或变更，罚没物资依法应当返还当事人的，按下列规定处理：
（一）罚没物资尚未移交财政部门的，由司法机关、行政执法机关退还原物；
（二）罚没物资已移交财政部门但尚未处理的，由移交的司法机关或行政执法机关提出申请，经财政部门核实后退还原物；
（三）罚没物资已经处理的，由司法机关、行政执法机关向财政部门申请，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定予以赔偿。
第十七条 在罚没物资清收、处理过程中发生的运输、仓储、保管、评估、拍卖、变卖、销毁等费用，由财政预算安排专项支出。
第四章 暂扣款物管理
第十八条 司法机关、行政执法机关依法暂扣的款项，应当及时全额缴入财政部门暂扣款专户，实行“收支两条线”管理。
财政部门可核拨少量的备用金，保证司法机关、行政执法机关及时退还暂扣款项的需要。
第十九条 司法机关、行政执法机关依法暂扣的物资，由决定暂扣的机关登记造册，妥善保管。
第二十条 司法机关、行政执法机关应当在案件办理终结之日起30日内，按下列规定对暂扣款物作出处理：
（一）暂扣的款项依法应当退还的，由暂扣的机关从财政部门核拨的备用金中及时退还并办理领取手续；
（二）暂扣的物资依法应当退还的，由暂扣的机关及时退还并办理领取手续；
（三）当事人收到退还暂扣款物的书面通知后，在规定期限内不领回的，视为无主财产，由暂扣的机关上缴财政部门处理；
（四）暂扣的款物依法应当没收的，按照本办法的相关规定处理。
司法机关对依法收取的保证金的处理时限，按照有关法律的规定执行。
第五章 票据管理
第二十一条 司法机关、行政执法机关依法收取罚没款物、暂扣款物和代收机构收取罚款时，必须开具财政部门统一印制的罚没专用票据或暂扣款物专用票据。
司法机关、行政执法机关、代收机构未按规定使用罚没专用票据或暂扣款物专用票据的，当事人有权拒缴，并可向财政、监察等部门举报。
第二十二条 司法机关、行政执法机关和代收机构应向财政部门申请办理票据购领证，并持证购领罚没专用票据、暂扣款物票据。
第二十三条 司法机关、行政执法机关和代收机构应当加强对罚没专用票据、暂扣款物专用票据的内部管理，建立健全票据的保管、登记、发放、使用、缴销制度。
司法机关、行政执法机关和代收机构应当加强对罚没、暂扣款物的财务管理，确保账、证、款、物相符。票据存根应保持完整并纳入会计档案管理。
第二十四条 财政部门应严格按规定发放罚没及暂扣款物专用票据，实行按月或按季审票及年度审验制度，并对罚没及暂扣款物票据的使用情况进行监督检查。
第六章 监督与处罚
第二十五条 财政、审计、监察部门应当加强对罚没财物和暂扣款物管理规定执行情况的监督检查，及时纠正违反有关法律、法规、规章和本办法规定的行为。
第二十六条 公民、法人和其他组织有权对违反罚没财物及暂扣款物管理规定的行为进行举报或投诉。
财政、审计、监察等有关部门应当及时受理、查处举报或投诉事项。
第二十七条 任何单位有下列行为之一的，由县级以上财政、审计、监察部门依法给予行政处罚；对单位负责人和直接责任人依法依纪给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究其刑事责任：
（一）未按规定建立健全并执行罚没财物及暂扣财物管理制度，导致罚没财物及暂扣财物严重毁损、短缺、变质或者罚没收入流失的；
（二）违规处理罚没物资及暂扣物资的；
（三）不按规定使用和管理罚没及暂扣款物专用票据的；
（四）隐瞒、截留、私分、挪用、坐支罚没收入的；
（五）侵占、挪用或者私分罚没物资和暂扣款物的；
（六）其他违反罚没财物及暂扣款物管理规定的行为。
第七章 附 则
第二十八条 无主财物和充抵罚款的物资的管理，参照本办法有关规定执行。
第二十九条 本办法自2004年10月1日起施行。
