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国务院办公厅


国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知
国办发〔2006〕29号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○六年四月十日



关于做好被征地农民就业培训和
社会保障工作的指导意见
劳动保障部

　　随着我国城镇化的发展，部分集体土地被征用，被征地农民的就业和社会保障问题日益突出，直接影响了被征地农民的切身利益和社会稳定。为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，保持社会稳定，促进城镇化健康发展，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的有关要求，现就做好被征地农民就业培训和社会保障工作提出以下指导意见：
　　一、基本思路和原则要求
　　（一）将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容。地方各级人民政府要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，加强就业培训和社会保障工作，将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划，尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。
　　（二）明确范围，突出重点，统筹兼顾。被征地农民就业培训和社会保障工作的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，具体对象由各地确定。做好被征地农民就业培训和社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。在实施过程中，各地要结合本地实际，充分考虑地方政府财政、村集体和农民承受能力，统筹考虑同一地区新老被征地农民就业培训和社会保障问题。对符合条件的新被征地农民，政府应在征地的同时即做出就业培训安排并落实相应的社会保障政策。对原已被征地农民的就业培训和社会保障问题，也要统筹考虑需要与可能、新老政策相互衔接等因素，予以妥善解决。
　　（三）根据城市规划区内外不同情况实行分类指导。各地应根据实际情况，妥善解决被征地农民的就业培训和社会保障问题。在城市规划区内，当地人民政府应将被征地农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。在城市规划区外，应保证在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位，并纳入农村社会保障体系；对不具备生产生活条件地区的被征地农民，要异地移民安置，并纳入安置地的社会保障体系。
　　二、努力促进被征地农民就业
　　（四）促进被征地农民就业。坚持市场导向的就业机制，统筹城乡就业，多渠道开发就业岗位，改善就业环境，鼓励引导各类企业、事业单位、社区吸纳被征地农民就业，支持被征地农民自谋职业和自主创业。在城市规划区内，要将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系。未就业的被征地农民可到当地公共就业服务机构办理失业登记，公共就业服务机构要及时办理，并积极为被征地农民提供就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务，促进在劳动年龄段内有就业愿望的被征地农民尽快实现就业。在劳动年龄段内尚未就业且有就业愿望的，可按规定享受促进就业再就业的相关扶持政策。
　　（五）落实被征地农民就业安置责任。政府要积极开发公益性岗位安置就业困难的被征地农民就业，督促指导用地单位优先安置被征地农民就业。就业安置可以采取用地单位直接提供就业岗位并与符合就业条件的安置对象签订劳动合同的方式，也可以采取用地单位、就业服务机构和被征地农民三方签订合同委托安置的方式。
　　（六）加强对被征地农民的培训工作。在城市规划区内，各地要有针对性地制定适合被征地农民特点的职业培训计划，通过订单式培训等多种方式帮助被征地农民实现就业。在城市规划区外，各地要针对被征地农民的特点积极开展职业培训，提高被征地农民的就业竞争能力和创业能力。
　　三、积极做好被征地农民社会保障工作
　　（七）明确保障对象。被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县（市）人民政府有关部门备案。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。
　　（八）保障基本生活和长远生计。各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。
　　（九）合理确定保障水平。各地要按照统筹城乡就业和社会保障制度建设的要求，根据适应当地经济社会发展水平、政策可衔接、政府财力能承受、被征地农民生活水平不降低、简便易行等原则，合理确定被征地农民的社会保障水平。被征地农民基本生活和养老保障水平，应不低于当地最低生活保障标准。
　　四、落实被征地农民就业培训和社会保障资金
　　（十）落实就业培训和社会保障资金。开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。
　　（十一）严格资金管理。政府承担的被征地农民就业培训和社会保障所需资金由当地有关部门在征地过程中统一划拨。各地政府要严格执行各项财务管理规定，加强资金监督和管理，确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。
　　五、加强领导，精心组织
　　（十二）高度重视被征地农民就业培训和社会保障工作。地方各级人民政府和有关部门要充分认识做好被征地农民就业培训和社会保障工作的必要性、紧迫性和艰巨性，将其列入重要议事日程，实行一把手负责制，建立责任追究制度。要广泛深入宣传开展被征地农民就业培训和社会保障工作的重要意义和有关政策。劳动保障部门作为被征地农民就业培训和社会保障工作的主管部门，要切实履行职责，地方各级人民政府要确保必要的人员和工作经费，务必把工作做细做实，切忌简单化。
　　（十三）制订具体实施办法。各省、自治区、直辖市人民政府要根据国发〔2004〕28号文件和本指导意见，结合本地实际情况制订切实可行的实施办法。要本着先试点、再推开的原则，及时研究和解决工作中出现的新情况、新问题，不断完善有关政策措施。各有关部门要通力协作，密切配合，积极稳妥地做好被征地农民的就业培训和社会保障工作。

犯“隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”目前还不能定罪处刑

作者：赫子竞
E—mail: azure_rose@sina.com


我国刑法修正案（1999年12月25日颁布实施）第一条规定：“隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”
从刑法学理论上讲，要认定某一行为是否构成“隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”，该行为必须同时符合犯罪构成的四要件，即，一，主观上故意要隐匿、或者故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告；二，客观上实施了隐匿、销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告的行为，达到情节严重的程度；三，主体只是一般主体，自然人或单位均可成为本罪行为的实施主体；四，客体上，必须是严重侵害会计管理秩序，并侵害了社会的经济秩序。
由于该种犯罪是行为犯而非结果犯的特点，因此该种犯罪的客观方面是定罪量刑的核心依据。构成该种犯罪，客观方面应同时达到以下条件：1、隐匿、销毁的是会计凭证、会计帐薄、财务会计报告；2、隐匿、销毁的必须是依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告；3、隐匿、销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，必须达到情节严重的程度。这三个条件缺一不可，否则就不构成“隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”。
何为会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，在我国的《会计法》中有明确的规定；哪些是依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，在我国的有关财税法规中也有所规定；但何种情况下，达到“情节严重”的程度，目前我国尚无任何一个权利机构或司法机构作出过解释或规定！这就存在着执法工作无法可依的状态。
2000年3月15日，我国颁布《立法法》明确规定“自2000年7月1日起，”“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”自《刑法修正案》颁布以来，至今，全国人民代表大会常务委员会并未对隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告的“情节严重”作出法律解释。
2001年4月30日，最高人民检察院、公安部制定了《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，其中第七条规定：“隐匿或者销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：
1、隐匿、销毁的会计资料涉及金额在50万元以上的；2、为逃避依法查处而隐匿、销毁或者拒不交出会计资料的。但此条规定是关于检察院追诉方面，追诉标准必竟不同于定罪量刑、宣判条件。况且，最高检、公安部自2000年7月1日起已无司法解释权，只有法律解释的建议权！因而，该《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》为无效解释。同时，由于最高人民法院自2000年7月1日起也无法律解释权，进而各级人民法院更无权所谓“根据案件事实”，进行随意解释。
我国《刑法》第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”即，所谓“罪刑法定原则”。我国《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚，对公民政治权力的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”由此可见，关于犯罪和刑罚方面的法律只有全国人民代表大会及其常务委员会有权制定，其他任何部门均无权制定有关法律或作出解释。全国人民代表大会及其常务委员会没有作出规定的，就不能认定为犯罪，也不受刑罚处罚。
综上所述，虽然我国《刑法修正案》制定了“隐匿、销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”这一罪名，但由于目前此罪名相应的法律规范体系的疏漏，没有对法定的“情节严重”进一步明确具体含义，导致此罪的规定形同空文，不能发挥法律效力。因而，任何一个法院都不能据此宣判任何一个犯罪嫌疑人此罪名成立！否则，就是没有法律依据的错判！同样也说明，我国刑法体系存在漏洞，急需完善。