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　　民间借贷是指公民之间、公民与法人或其它组织之间借贷活动。它是一种自发的民间融资活动，也是民间资本的重要投资渠道。近年来，扬州市江都区人民法院受理的民间借贷纠纷案件数量迅速攀升。2011年共受理民间借贷纠纷案件550件，结案547件，其中判决317件，撤诉105件，调解113件，调撤率为40%。从上述数据可以看出在民间借贷案件的审理中，诉讼调解仍然是化解矛盾纠纷，促进案结事了的有效途径重要方法。但同时我们不难发现，2011年民间借贷纠纷案件的调撤率仅为40%，一定程度地表明了民间借贷纠纷中双方的对立矛盾逐渐激烈，案件的审理周期变长，审理难度日趋增大。

　　一、目前民间借贷纠纷案件呈现出的新特点及难点

　　（一）民间借贷案件的诉讼主体构成呈现出多元化、复杂化的趋势

　　过去民间借贷案件大多是发生在熟人之间，通常借款人与出借人具有较为亲密的关系，可能是亲朋好友或同事同学等等，一般出借人出于帮助的心理出借款项。但近年来，出借人出于牟利的心理，通过中间人介绍向互不相识的借款人放贷的情况日益普遍。特别是以抵押借贷公司为中介的民间借贷纠纷增长较快，放贷主体呈现多元化的趋势，涉及职业放贷人、企业法人、个体经营者以及寄卖行、小额贷款公司、融资公司、典当行等；而借款人也从因生活困难或资金周转需要而借款的个人扩展到融资经营的个体工商户、中小企业等等，一些企业以法定代表人或者股东个人名义向社会融资，成为了民间借贷的主力军，由此引发的民间借贷案件数量增多。

　　借贷案件主体构成的多样化、复杂化使得民间借贷案件的审理难度加大，出现了新的难点。比如：一些借款案件中，款项的交付经由第三者或中间人之手，贷款人和借款人相互之间并不了解情况，在庭审中互不相识，对彼此是否存在债权债务关系容易产生争议；在一些由中间人或机构为中介的借贷案件中，中介机构或放贷公司在资金的流动以及利息等方面都有很大的操作空间，除收取中介费外，还可以收取高于放贷人约定的利息，这对于案件审理中利息的认定带来了一定难度；在一些企业以法定代表人或者股东个人名义融资借款的案件中，对于企业法定代表人（合伙负责人）或者职员签订的借条或者借款合同，应该认定为企业（合伙）对外的借款还是其法定代表人（负责人）个人的借款存在争议；由于借款主体的目的不同，在对夫妻关系存续期间，一方对外举债是否为夫妻共同债务的认定难度较大。

　　（二）被告下落不明或拒不应诉的情况日趋普遍

　　近年来，在法院受理的借贷纠纷案件中，债务人或不愿出庭应诉，拒签法院应诉材料；或为消极避债于原告起诉前弃企逃债，举家外迁，下落不明等等情形十分普遍，且有愈演愈烈之势。这一趋势给民间借贷案件的审理工作带来了三大难点：一是被告缺席或公告的案件大幅上升，在江都法院受理民间借贷案件中，被告缺席或公告的案件约占 40%左右。案件受理后，因被告下落不明，案件只能依法公告送达，浪费司法资源，延长案件的审结时间，也影响审判效率；二是因被告不到庭，案件只能缺席审理，这对于查明案件事实造成了很大的障碍。原告在法庭上可能会隐瞒对自己不利的案件事实，如隐瞒被告已归还部分借款和利息等等事实，从而导致案件上诉后被改判、发回重审甚至是再审，影响案件的整体质效考评指标；三是借贷案件的调解、撤诉率大幅下降，案件自动履行少，进入法院强制执行的比例高，且执行难度大，权利人的债权长期难以实现，从而加深了债权人对司法的公正性和法院公信力的怀疑。

　　（三）大标的案件陡增，借贷案件中高利贷现象普遍存在

　　从江都法院受理的借贷案件来看，大标的案件呈逐年上升的趋势。案件标的从过去一些自然人用于家庭日常生活的几万元、十几万元发展到上百万。大标的案件数量的陡增，反映了借贷规模扩大化的趋势。一些职业放贷人或借贷公司将社会家庭中闲散资金吸收进来集中放贷，放贷金额常常达到数百万元。此类案件的情况往往比较复杂，且放贷人背后牵扯到数十人甚至上百人的利益，涉及面较广，一旦处置不当或债权无法实现，可能会引发群案或其他群体性纠纷等社会问题，使司法陷入被动，甚至影响到社会稳定。同时，借贷案件中利率逐年升高。无息借贷的案件比例逐年减少，而要求给付利息、逾期利息或违约金的比例则逐年增加，这两项利息走势的反差，明显反应了民间借贷案件的营利性越来越强。利息的约定远高于银行贷款利率，从月息 1%至 3%不等。但事实上这还只是表面现象，大部分借贷双方的利息约定远高于此。案件当事人反映的高利贷问题十分突出，规避法律的手段也更加高明。民间借贷中出借人或不单独列明利息计算方式直接将利息预先在本金中扣除；或对未归还的借款，将利息计入本金，重新出具借条以计算复利;或通过约定巨额违约金或名目繁多的

　　其他费用等等形式，谋取高利。在此类案件的审理中，被告虽提出借据数额与实际借款数额不一致或利息计算过高的抗辩，但被告往往对自己的抗辩举证困难，多数承担举证不力的法律后果，而法院仅凭借条内容无法认定是否存在高利贷，很难否定借据的证明力，从而导致可能间接保护了在合法形式掩盖下的高额利息。

　　（四）民间借贷案件中涉嫌“虚假诉讼”、“问题借贷”或其他犯罪行为的情形日益突出

　　民间借贷案件通常法律关系简单，证据比较单一，主要证据是借据或借款协议，且法律关系中一般不涉及第三人。因此，在一方有借据而另一方无异议时，法院可以认定借贷关系证据充分，并可直接作出裁判或进行调解，而不再要求当事人提供其他证据。正因如此，在实践中，为对抗其他生效判决的债务履行或为在离婚诉讼中分得更多的财产等原因，通过虚构债务，利用民间借贷合同进行恶意诉讼，规避法律、逃避债务，从而损害国家、集体以及其他人合法权益的情况屡有发生。其次，因不法原因而引起的“问题借贷”也频频发生，如因赌博、吸毒贩毒等原因而引发的借贷纠纷; 或有部分当事人反复涉诉，在江都法院审理的借贷案件中，总有几个耳熟能详的原告，出示的借款合同非常格式化、专业化，借款数额往往较大，具有专业放高利贷或黑社会背景之嫌。另外，在审理借贷案件过程中还发现有私刻公章、伪造借条等涉嫌犯罪行为的情形。对于以上种种的“问题借贷”，虽有相关法律规定“出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，借贷关系不予保护。”但在此类情况中，关键要看出借人对于借款人从事非法活动是否“明知”，而“明知”的证明责任需要借款人来完成。在审判实践中，当事人不可能在借条中写明借款是用于赌博或吸毒等不法目的，而未在借条上写明的事项，当事人又难以举证证明。故在审判实践中，对于“明知”难以认定，往往造成了司法困惑。

　　（五）借贷担保不规范，造成借贷案件中涉及担保人的比例大幅上升

　　近年来，出借人同时起诉借款与担保人的案件数量增长较快，据初步统计约占民间借贷案件的三分之一至四分之一强。从审结的案件中可以看出，借贷担保存在着种种的不规范：一是担保方式不明，当事人一般只将担保作为借据中的一项内容来处理，通常仅写明“担保人×××”，具体的权利义务未注明，是一般担保还是连带担保也未约定不明，为将来产生纠纷埋下了隐患。二是担保身份不明，有的借贷双方只让保证人签了个字，未注明是保证人的身份。而有些人是见证人，却在保证人栏边签字。在有的借贷案件中，我们发现担保人收取了部分或全部借款，名义上的担保人实则是借款人。这为案件审理中担保人身份的认定增加了难度。三是担保标的指向不明。有的担保人只对分期还款计划中部分债务提供担保，却担保指向不明，造成担保纠纷。四是担保形同虚设。在一些设有抵押担保的借贷案件中，约定以车辆或房屋作抵押，但却不办理抵押登记手续的情况十分普遍，以致在出现纠纷时，抵押权及债权无法顺利实现。有的担保人根本没有偿还能力，却频频给人提供担保，收取一定费用的担保费用以获利，到了诉讼阶段则一走了之，使担保形同虚设，也给执行工作增加了难度。

　　二、审理民间借贷纠纷案件的法律对策

　　法院在审理民间借贷纠纷案件中，应当从以下几个方面规范民间借贷案件的审理，统一裁判尺度，防止当事人规避法律，利用司法程序妥善处理纠纷：

　　1．加强对证据真实性的审查。 债务人对借据内容的笔迹或者签章的真实性提出异议的，双方当事人可以提供补充证据或者反驳证据。 人民法院应当根据双方提供的有效证据，结合案件的其他证据及相关情况，对证据的真实性进行综合审查判断。 需要通过司法鉴定来确认证据是否真实的，双方均可以申请司法鉴定。在原、被告均不申请鉴定的情况下，由原告承担不申请鉴定而产生的法律后果。原告申请鉴定的，被告应当提供笔迹或公章用作鉴定对比的样本；拒不提供的，法院可以直接认定借条上的签名或盖章是真实的。

　　2．明确举证责任的分配。 对于出借人仅提供款项交付凭证，未提供借贷合意凭证的情形，借款人如提出双方不存在借贷关系或者其他关系的抗辩， 出借人应当就双方存在借贷合意进一步提供证据。 对于数额较大的借贷，出借人应当就借贷金额、期限、利率以及款项的交付等借贷合意、借贷事实的发生承担证明责任。借款人提出抗辩的，应当提供反驳证据予以证明。如果借款人对借据的效力、 金额等提出抗辩并有证据证明其与出借人之间存在买卖、承揽、居间等基础法律关系的，法院应当对基础关系进行审理；如果借款人对借据没有异议的，法院可以不审查基础法律关系。借款人主张借款本金、 利息等债务已经归还或者已经部分归还的， 应当承担证明责任， 不能提供证据或者举证不足的，法院对其主张不予支持。

　　3．扩大法院依职权调查的范围。 一方面，法院应督促当事人积极举证，说明举证不能的不利后果，引导当事人全面提供证据。 另一方面， 应根据案件审理的需要，依职权进行调查取证，尽可能查明事实真相，为案件裁决提供坚实的事实基础。对于当事人主张以现金交付以及对方提供了非法证据等情形的，法院应当对相关证据或证据线索进行审查，必要时应依职权进行调查取证。

　　4．注重对高利贷的审查排除。 对于有可能涉及高利贷等金融违法行为的民间借贷行为，法院要加强对借据的真实性及合法性的审查，在借条存在疑点的情况下，要加强对借款事实的审查，强化对证据的综合分析，不能仅凭原告提供的借条简单下判。对于高额揽息、预先扣息的违法行为不予保护，防止出借人通过法院判决将非法利益合法化。 借贷双方约定的利率超过借贷行为发生时中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率四倍的，对超过部分的利息，法院不予支持；利息已经预先在本金中扣除的， 本金应当按照实际出借的金额认定。

　　三、法院延伸司法服务职能，加强与其他部门的联动，从根本上减少民间借贷纠纷案件。

　　法院不仅要立足审判职能，做好民间借贷案件的审理工作，而且要进一步延伸司法服务职能，加强法制宣传教育，营造民间融资的良好司法环境。首先要加强对公民诚实信用观念、借贷风险意识和投资风险意识的教育，使整个社会形成诚实守信的良好氛围，从而减少纠纷的发生。法院要结合送法下乡、下基层、进社区、进企业、法官联系村、社区等活动载体，运用“法制小报”、“以案说法”等活泼生动、喜闻乐见的形式，向人民群众进行相关法律政策的宣传教育工作，强化其对民间借贷相关法律知识和风险意识的了解和认识。其次，加强案件审判的示范作用，典型案件的审理可邀请社会各界旁听，到案件集中地区公开开庭，让更多的人旁听案件、了解案件达到引以为鉴的目的，着力通过审判，矫正借贷实践中的违法违归规行为，引导借贷双方回归理性借贷、合法借贷；第三，通过审判和宣传工作，积极引导人民群众对高利贷、非法集资等违法融资活动的自觉防范和抵制，努力净化民间融资环境，从根本上减少借贷纠纷的发生率。

　　促进民间融资市场有序、规范发展，减少借贷纠纷，是一个系统工程，也是一个社会工程，需要社会各部门的共同努力与协作。法院在审理此类案件过程中，要注意加强与相关职能机构的沟通协调，对于在民间借贷案件中发现的，有证据证明有高利贷、赌债、非法集资、经济诈骗等违法犯罪问嫌疑的，应及时向公安、工商等部门通报移送，交由相关部门调查处理;对于可能引发社会稳定隐患的群体性借贷纠纷，应及时向当地党委、政府通报案情，请求相关部门出面协助，共同做好调解工作;对在借贷纠纷中发现可能引发大规模金融风险的情形，应及时与金融监管部门沟通联络，通过司法建议等形式，发出预警性信息，促进民间融资监管制度的完善，引导民间借贷向着健康的方向发展。

　　（作者单位：江苏省扬州市江都人民法院）
陕西省人民政府


陕西省实施《中华人民共和国自然保护区条例》办法

陕政令 [2001]69号


《陕西省实施〈中华人民共和国自然保护区条例〉办法》已经2001年6月11日省政府第12次常务会议通过,现予发布施行。







省长：程安东



二○○一年七月十三日







陕西省实施《中华人民共和国自然保护区条例》办法











第一条　为实施《中华人民共和国自然保护区条例》,结合本省实际,制定本办法。



第二条　本办法适用于本省行政区域内自然保护区的建设和管理。



第三条　自然保护区的建设和管理应当坚持全面规划、保护优先、科学管理、合理利用、持续发展的原则。



第四条　鼓励社会团体、民间组织、个人捐赠投资,参与自然保护区的保护工作。



第五条　县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导,把自然保护区的发展规划纳入当地国民经济和社会发展计划。



第六条　县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本辖区内各类自然保护区的综合管理工作,主要职责是:



(一)组织实施国家有关自然保护区的法律、法规和方针、政策;



(二)组织有关部门制定自然保护区发展规划;



(三)对自然保护区建设和管理工作进行监督检查;



(四)会同有关部门开展自然保护区科学研究工作;



(五)会同有关部门查处破坏、侵占自然保护区的违法行为。



第七条　省环境保护行政主管部门除履行本办法第六条所列职责外,负责省地方级自然保护区评审委员会办公室的日常工作;组织有关自然保护区行政主管部门制定全省自然保护区管理技术规范、标准。



第八条　县级以上人民政府林业、农业、水利、国土资源等有关行政部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区,主要职责如下:



(一)负责主管的有关自然保护区的规划编制、建设和管理工作;



(二)依法设立有关自然保护区的管理机构,制定主管的有关自然保护区的保护和管理措施;



(三)监督检查主管的有关自然保护区管理工作;



(四)组织查处破坏、侵占主管的有关自然保护区的违法行为。



第九条　具有下列条件之一的,应当建立自然保护区:



(一)符合《中华人民共和国自然保护区条例》第十条规定的;



(二)重要的水源涵养地;



(三)具有重大科学和文化价值的地质剖面、奇特的地质景观、典型的地质灾害等自然遗迹;



(四)经省人民政府批准,需要予以特殊保护的其他自然区域。



第十条　根据自然保护区的典型意义、科学上的重大影响或特殊研究价值,自然保护区(点)分为国家级、省级、地市级和县级。



第十一条　申报建立自然保护区,县级以上人民政府或有关自然保护区行政主管部门应当进行调查论证,编制可行性研究报告。



第十二条　申请建立自然保护区应当按照下列程序申报审批:



(一)建立国家级自然保护区,由自然保护区所在地设区的市人民政府(地区行政公署)或省有关自然保护区行政主管部门提出申请,经省地方级自然保护区评审委员会预审后,由省环境保护行政主管部门提出预审意见,经省政府同意后,报国务院批准;



(二)建立省级自然保护区,由自然保护区所在地设区的市人民政府(地区行政公署)或省有关自然保护区行政主管部门提出申请,经省地方级自然保护区评审委员会评审后,由省环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议,报省人民政府批准,并报国务院环境保护行政主管部门备案;



(三)建立地市级和县级自然保护区,由自然保护区所在地的设区市人民政府(地区行政公署)、县级人民政府提出申请,经省地方级自然保护区评审委员会评审后,由同级人民政府批准,并报省环境保护行政主管部门备案;



(四)跨行政区域的自然保护区,由有关行政区域的人民政府共同提出申请,按照本条第二项规定的程序申报审批。



第十三条　新建自然保护区的配套工程建设项目,应进行建设项目环境影响评价,并办理有关环境保护审批手续。



第十四条　自然保护区按照《中华人民共和国自然保护区条例》第十六条规定的方法命名。



第十五条　自然保护区按照国家规定分为核心区、缓冲区和实验区,必要时可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。



第十六条　自然保护区的范围、界线以及功能区、外围保护地带的范围和界线,由批准建立自然保护区的人民政府确定,并予以公告。



自然保护区管理机构应当根据批准建立自然保护区的人民政府公告的自然保护区范围和界线,设置明显标志和界桩。



任何单位和个人不得擅自移动或者破坏自然保护区的标志和界桩。



第十七条　自然保护区的撤销及性质、范围、界线的调整或者变更,应当按照建立自然保护区的申报程序,报原批准建立自然保护区的人民政府批准。



自然保护区功能区划的调整方案,须经有关自然保护区行政主管部门审核同意,并报同级环境保护行政主管部门备案。



第十八条　自然保护区管理机构在不影响自然保护区的自然环境和自然资源的前提下,可以在实验区开展参观、旅游活动。



在自然保护区实验区开展参观、旅游活动,必须制定切实可行的方案,按规定报主管部门批准。



进入自然保护区参观、旅游的单位和个人,应当服从自然保护区管理机构的管理。



第十九条　在自然保护区引种繁殖动植物或者采集动植物标本、种源,应当按照国家有关规定办理审批手续。



第二十条　在自然保护区的实验区和外围保护地带不得建设污染环境、破坏资源或者损害自然景观的生产设施或其他项目,已造成污染和损害的,应当限期治理。



第二十一条　违反本办法第十三条规定的,按照国家《建设项目环境保护管理条例》的有关规定予以处罚。



第二十二条　违反本办法第十六条第三款规定的,由自然保护区管理机构责令其改正,并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下罚款。



第二十三条　违反本办法第二十条规定,逾期未完成限期治理任务的,按照《陕西省实施中华人民共和国环境保护法办法》的有关规定予以处罚。



第二十四条　当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。



当事人逾期不申请行政复议,也不向人民法院起诉,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。



第二十五条　本办法自发布之日起施行,陕西省人民政府1988年9月发布的《陕西省自然保护区管理暂行办法》同时废止。