公正高效权威的社会主义司法制度理论与实践问题的研究
李娜
胡锦涛同志在党的十七大报告中强调指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以锐意进取、求真务实的工作作风，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度，为实现十七大作出的各项重大决策和战略部署而奋斗。
建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，是建设中国特色社会主义制度的有机组成部分，是实施依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的核心内容；是新形势下确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的客观需要，也是巩固党的执政地位、提高党的执政能力的必然要求；是对司法活动规律的新认知和新总结，是新形势下人民法院自身发展的内在要求，努力把广大法官及其他工作人员的思想统一起来，力量凝聚起来，探索建立公正、高效、权威的社会主义司法制度的方法和途径，为全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义，作出应有的贡献。
建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，是在新的历史条件下坚持和巩固党的执政地位和领导地位的根本性措施，是改革和完善党对司法工作领导方式和解决当前司法领域存在突出问题的正确选择，是建立符合中国特色社会主义司法制度的必然要求。公正、高效、权威的社会主义司法制度，特别是审判制度，是维护社会和谐稳定、实现国家长治久安的必然要求。但是，随着改革开放的深入进行，现行司法制度在运行过程中也暴露出一些问题和弊端，这些问题和弊端已经在一定程度上妨碍了我国社会主义司法制度的基本功能的发挥。
一、公正、高效、权威的社会主义司法制度的基本内涵
公正，是指在司法活动的过程和结果中坚持公平与正义的原则。司法公正包括实体公正和程序公正。实体公正是人们进行诉讼所追求的直接目的，程序公正是实体公正的保障。一个社会如果没有司法公正，则不可能存在真正的公正；一个国家所设立的司法机关的活动体现不出公正，则会丧失设立的目的。
高效，是指司法机关追求司法资源的节约和司法资源有效利用的最大化。司法效率是司法公正的本质要求，没有效率的司法不是公正的司法。任何一项诉讼争议必须在合理的期限内解决才有意义，如果诉讼无止境地拖延，最终的裁判结果实体上即便是公正的，它对当事人和社会来说，实际上也是不公正的，即“迟来的正义为非正义”。
权威，是指司法机关应当具有的威信和公信力。司法权威是人们对司法的信赖，也是对司法公正的认同。司法的权威代表了法律的权威，代表了国家的权威、代表了执政党的权威。只有人们相信司法是公正限制、约束权力而保护权利的时候，司法权威才会确立起来。没有权威的司法制度不是完善的司法制度。
公正、高效、权威是社会主义司法制度的有机统一。公正是目的，是人类社会追求的最高价值目标；高效是要求，是我们党司法为民的具体体现；权威是保障，是司法活动得以良性运行，实现社会公平正义的前提和基础。
二、建立公正、高效、权威的社会主义司法制度迫切需要解决的突出问题
（一）司法权力的地方化。我国司法机关的设置与管理体制一直是按照行政区域设置的，司法机关隶属并受制于地方。这使得司法机关难以抵制地方的不正当干预，造成有些司法机关不是以国家法律为裁判依据，而是以是否符合地方利益及领导人的意志为标准。由于党政职能与司法职能混同，司法机关及人员没有法定的职业保障，受当地经济发展水平的制约，导致一些地方的司法机关受利益驱动在司法活动中带有明显的功利性，引发了不正之风和腐败现象，严重地影响了司法公正。
（二）司法管理带有浓重的行政色彩。我国司法机关的机构设置、职能设定、人员配备及内部工作程序等基本上是按照行政管理体系设计的。司法机关的院长、检察长、审判员、检察员等也对应行政级别，处理案件层层把关，实行首长负责制的请示汇报制度，任何责任都由“集体”承担，司法程序不规范，司法行为随意性大，司法责任制难以落实，给司法腐败形成空间。
（三）司法监督制约机制不完善。我国对司法活动是多头监督，但没有形成一个严密健全的法制监督网络体系，没有用切实可行的法制措施将其变成有力的全程监督，断层、脱节、失控现象突出。一是国家权力机关还没有行使监督权力的具体操作程序和规则，对司法机关的监督只表现为“工作监督”，即限于各级人大根据同级党委的意见选举或罢免同级司法机关的负责人，听取和审议司法机关的年度工作报告。二是司法机关内部制约监督不到位，检察机关的监督只是一种事后监督，法院上下级监督是“自己监督自己”；三是纪检监察的监督权利和责任不明确，程序操作不规范，监督效果不显著；四是社会监督缺乏规范合法的渠道。这势必出现没有针对性的监督、盲目监督或者自由监督，势必出现不必要的干预或者侵权，导致司法不公。
（四）司法运作程序缺乏规范。司法公正必须通过司法程序即诉讼活动的过程和结果来实现，而诉讼程序公正则是司法公正的关键环节。要使当事人在借助司法的力量定纷止争的过程中，充分感受到法律的公正，那么即使司法的结果与当事人的主观预期有差距，当事人也会自觉接受对自己不利的结果。这样的裁判才能做到法律效果和社会效果相统一。实践中，司法程序问题没有引起应有的重视，诉讼制度设计不科学不合理，审者不判、判者不审现象普遍存在；许多最基本的程序没有贯彻落实，存在诸如侦查活动、证据确认不公开，暗箱操作等突出问题。司法机关内部以大量的文件形式规定“隐形程序”，而当事人不知晓。程序不公正是影响司法机关和从业人员形象和社会公信力的最主要原因。
（五）司法人员整体素质不高。一些地方的司法人员法治观念淡薄，滥用司法权，执法犯法；有的司法人员地位不中立，与当事人单方面接触，职业道德差，行为失范；有的办人情案、关系案、金钱案，权钱交易，枉法裁判，甚至充当黑社会的“保护伞”，等等。
三、建立公正、高效、权威的社会主义司法制度的基本原则
（一）坚持以社会主义法治理念为指导。社会主义法治理念为建立公正、高效、权威的社会主义司法制度指明了方向。社会主义法治理念，实现了一般司法理念与中国具体国情的有机结合，形成了依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等具有中国特色的社会主义司法理论体系。反映和坚持了马克思主义的指导地位；反映和坚持了从我国的基本国情出发的原则要求；反映和坚持了解放思想、实事求是、与时俱进的思想要求；反映和坚持了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。因此，建立公正、高效、权威的社会主义司法制度必须坚持以社会主义法治理念为指导。
（二）坚持党对司法工作的领导。我国《宪法》规定：人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。党的十七大政治报告进一步强调：“建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”司法机关越是以独立的方式保证司法公正实现的程序，其维护党的领导权威和实现人民利益的作用就越大。反之，势必损害党的领导和威信，动摇党的执政地位。为保证司法公正，党和国家就赋予司法机关相对独立的地位，以防止一切非法的干涉和干预。这是保证我们党科学执政、民主执政、依法执政的法律制度选择。
党对司法工作的领导，主要是政治领导、思想领导和组织领导，加强和改善党对司法工作的领导，主要表现在：从路线、方针、政策上加强领导，指导司法工作沿着正确的政治方向发展，使之符合党和国家的战略目标；监督司法机关严肃、文明、公正执法，支持司法机关独立、公正地行使审判权、检察权；领导和监督政府提供开展司法工作所必需的物质保障；加强对政法干部队伍的思想教育和纪律监督，提高司法干部的政治素质和品德修养，搞好廉政建设。
（三）遵循司法工作的内在规律。建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，必须坚持和落实科学发展观，遵循司法活动的内在规律。人类政治文明和法治文明的智慧成果和经验总结证明，分权制衡是不可回避和必须遵循的一条普遍的法治规律。我国的根本制度和国情决定不能简单地照搬照抄别国的具体模式，但科学配置、规范权力，实现国家立法、行政和司法权力以及司法系统内部权责的相互分立、合理配置和相互制衡，确保国家机器协调、顺畅、高效运行，是非常必要的，也是充分发挥司法机关的职能作用，确保国家政治稳定和社会安定，推进依法治国进程，构建和谐社会所不可或缺的。司法活动具有六种特性：一是中立性。要求司法人员在案件办理过程中，做到不偏不倚，居中裁判，公平、公正地解决当事人之间的诉讼纠纷。二是独立性。即司法权依法独立行使，不受其他权力的影响和不当干扰，只服从法律，对司法权只能实行监督而不是发令指挥。三是民主性。主要是指司法活动要公开接受权力机关、法律监督机关、社会组织、新闻媒体、公民、党的纪检监察部门的监督，防止司法权的滥用。四是被动性。司法权功能是有限的，只可被动行使，在诉讼活动中是被动的，即不告不理。五是程序性。司法权只能在程序提起之后在程序中运用，未提起程序及程序之外用权，则是司法权的滥用。六是终局性。司法权是国家最后的权力，是解决矛盾争议的最后一道防线。如诉讼活动的过程和结果不具有终局性，没有时间限制并可以不同理由反复上诉和修改，当事人就不会尊重法律裁决，并拒绝执行对其不利的裁决，就会严重削弱司法的公正和权威性，则社会无正义可言，国家也无秩序可言。建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，无论从制度设计和技术性规则制定上，应该借鉴和利用现代法治国家的有益经验和理论成果，尊重一切客观规律，以期充分体现和发挥司法应有的功能作用。
（四）树立和强化司法权威。司法权威是司法公正的保障。司法权威从本质上说应是一种通过制度获得的公信力。在当前公众对法律信仰尚未建立，司法的社会公信力不强，司法人员素质不高的条件下，必须从司法过程和行为本身营造和树立司法权威，即国家通过立法授予司法机关最终裁判权，终局性的司法裁判是解决矛盾纠纷的最后结局，具有公定力、执行力和强制力，除法定的情形外，任何力量（包括案件当事人、其他国家机关）都不得动摇、推翻司法裁判，以获取公众对司法的信任和遵从，从而保证司法公正，达到定纷止争，稳定秩序，促进和谐的目的。
四、公正、高效、权威的社会主义司法制度的几点建议
回顾过去是为了展望未来。中国司法建设应在总结经验教训的基础上不断前行。
（一）改革现行司法体制的外部关系
司法机关对于行政机关必须保持财政、人事上的独立地位，即不能被行政机关实际控制。否则，独立司法就会落空。为此，应当对司法体制作如下改革。
1. 改革司法机关的地区设置
我国的司法机关可以参照西方一些国家的办法，使司法机关的设置在一定程度上脱离行政区划，即可以在全国各省级行政区划以下划分若干个与行政区划相交叉的司法区，在每个司法区设置一个中级法院，其下按照司法工作需要设置若干基层法院；保留按照省级行政区划设置的高级法院，全国设置最高法院；检察机关与各级法院对应设置。这样，就可以使容易受到地方行政干涉的基层、中级两级司法机关摆脱地方利益和地方权势，更好地独立行使司法权。同时，为保证人大监督制度的落实，地方上可以由省级人大及其常委会直接监督基层、中级和高级司法机关的工作。
2.改革司法人事管理体制
地方保护主义对司法的影响主要发生在地市和基层两级法院，有必要改革地市和基层两级司法机关人事管理体制，取消行政机关对司法官员的人事管理调配权，而将司法官员的推荐、调配权交还司法机关，任命权提高到省级以上人大及其常委会。具体言之，就是由上一级（司法区或现行的地市级）司法机关考察后，提请省级司法机关向省级人大及其常委会推荐基层院法官、检察官人选，由省级人大及其常委会予以选举或者任命；司法区或现行的地市级法院和检察院的司法官员，由省级司法机关考察后向省级人大及其常委会推荐选举或任命。即便在当前一时不可能改变司法机关地区设置的情况下，也应将司法机关人事管理权限交给上级司法机关，即由上级司法机关为主进行考察、推荐，按照法定程序选举、任命。为体现党管干部的原则，一方面，司法机关的党组织要加强对人事工作的管理；另一方面，地方党委也可以向上级司法机关推荐人选，或者协助上级司法机关进行考察，但是最终确定人选的权力掌握在上级司法机关党委或者党组的手中。至于行政机关，则无权过问司法机关人事安排。这样，才可以保证司法人员素质，解除其依法独立办案的后顾之忧，并且不使国家统一设置在地方的司法机关变成受地方保护主义左右的“地方化”的司法机关。
3.改革司法财政管理体制
联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”这表明，保证司法机关足够的经费和物质条件，是司法独立原则的重要内容。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，中央司法机关和地方各级司法机关的经费，分别列支于与其级别相应的中央或地方政府的财政。这种财政体制必然使得地方各级司法机关的经济利益与所在地方的经济利益挂钩，地方经济状况较好的，该地司法机关业务经费就足，司法干部工资福利待遇就好，反之亦然。这势必使得一些司法机关在办理涉及经济利益尤其是本地与外地经济纠纷的案件时，受利益驱动，而偏袒本地一方，或者以罚代刑，导致司法不公。另外，由于司法机关的经济命脉掌握在当地政府财政部门手中，办案如果受到行政部门干预，很难挺起腰杆进行有效抵制，而影响司法独立。应当认识到，司法机关“司”的是国家的法，无论其等级高低，都是国家的而非地方的司法机关。所以，要改革司法机关经费管理体制。可以参照国外比较普遍的做法，由中央财政统一列支司法经费，即可由最高法院和最高检察院每年分别作出全国法院、检察院下一年度的财政预算，提交全国人大审议通过后，由中央财政拨付“两高”，用于全国法院、检察院的业务和工资福利等开支。这样，就使司法机关摆脱地方利益和行政机关的影响，得以依法独立行使职权。
（二）改革审判方式，确保程序公正
审判方式的改革首先应以审判公开为核心，公开审判的实质就是要当庭举证、质证、认证和裁判，案件事实调查和认定的整个过程都应当在法庭公开。其次要改革审判方式：一是庭审方式要从询问制向对抗制转变，强调当事人举证，加强对证据的质证和开庭辩论，充分发挥当事人及其诉讼代理人参与诉讼的积极性。把开庭审理的过程真正变成调查案件事实、核实证据和双方当事人说理辩论的过程；二是审判方式要采取法官的独立负责的责任制，改革现行合议制与审判委员会制，建立主审法官制。改变现行中的审判集体负责制，要改变审者不判、判者不审，审与判脱节的状况，取消层层审批制度，使参加案件审理的主审法官享有独立裁判的权力，同时让其真正独立地负起责任。合议庭与审判委员会应对主审法官起监督和指导作用，但不能代替主审法官承担责任，一旦出现错案，应由主审法官个人承担责任。同时还要确定法官独立审判必须遵守的行为规范，并且对违反该行为规范的后果作出具体规定，从而在制度上确保审判是在严格遵循诉讼程序的前提之下实现的。三是简化诉讼程序，真正体现“两便”原则，避免重复劳动，以最少的诉讼消耗，取得最佳的审判效果。扩大简易程序的适用范围，实现案件繁简分离，从机制上确保案件审理的快捷高效，使一般经济纠纷，能得以及时处理，及时解决。四是凡是能够调解，当事人也愿意调解的，开庭前可以调解，庭上庭下也可以进行调解。调解不成的，应当及时依照民事诉讼法的有关规定由审判庭予以受理和审判，不应久调不决。
（三）强化司法监督机制，惩治司法腐败
惩治司法腐败，实现司法公正，是一项长期的任务，要解决这个问题，根本措施是靠推进司法改革，完善司法监督机制，从制度上保证司法机关依法公正地行使审判权和检察权。我国的新闻舆论素来以正面报道为主，司法、行政、权力机关之间未形成有效的权力制衡机制，由于缺乏必要的监督和制约，必然导致司法权的专横和滥用，司法腐败的出现也就不足为奇了。加强和完善我国的司法监督机制，充分发挥司法监督的作用，应着重从以下四个方面努力：
1．建立有效的内部监督机制
为了保障实现审判管理体制的正义价值，必须建立并实行严格错案追究制度。权力的约束和制衡是防止腐败的重要手段，随着审判组织的独立和法官职权的扩大，必须大力强化对审判主体的制约和监督，保障实体正确。对独任审判员错误裁判，应由独任审判员承担责任。对合议庭成员评议案件时，故意歪曲事实，曲解法律，致使合议结果错误，造成错判的，由导致错误结果产生的成员承担责任。对审判委员会研究案件，违背事实，曲解法律，导致错案发生的，由有过错的审委会委员或主持人承担责任。对院长、庭长工作不负责任，好人主义，知错不纠，导致错判的，要由院长、庭长与有过错的法官分别承担相应的责任。要客观分析产生错案的原因，准确界定错案范围，严格执行错案追究程序。区分错案性质、过错程度，把错案责任追究到人，保障实体正义价值的实现。对司法人员在司法程序中的职务犯罪行为，要根据刑事诉讼程序进行处理。
2．强化检察监督
国家发展改革委关于认真做好2012年春运工作的通知
国家发展和改革委员会
国家发展改革委关于认真做好2012年春运工作的通知
发改运行〔2011〕2650号
各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府，国务院有关部门：
2012年春运即将开始。近日，国家发展改革委会同铁道部、交通运输部、安监总局等煤电油气运保障工作部际协调机制成员单位和有关部门召开了2012年春运工作预备会。
经商定，2012年春运从1月8日开始至2月16日结束，共计40天。初步预测，全国旅客运量将达到31.58亿人次，同比增长9.1%，其中铁路2.35亿人次，增长6.1%；道路28.45亿人次，增长9.5%；水运4350万人次，增长3%；民航3488万人次，增长7%。
明年元旦、春节相隔较近，春节前学生流、民工流、探亲流相互叠加，客流高度集中，春运工作组织难度较大。为切实做好春运各项工作，努力满足人民群众的出行需要，营造和谐春运氛围，保持经济社会平稳有序，现将春运工作有关要求通知如下：
一、加强春运组织领导
春运工作事关国计民生和社会稳定，事关人民群众切身利益，做好春运工作对于维护改革、发展、稳定的大局具有重要意义。各地区、各有关部门要高度重视，按照 “以人为本、安全第一、以客为主、优质便捷”的指导原则，全力以赴做好春运各项工作。
各省区市要成立由政府主管领导牵头，有关部门和单位参加的春运工作领导机构，全面负责本地区的春运工作。具体负责春运组织协调工作的发展改革委、经信委（经贸委）或交通运输厅（委），要会同有关部门制定本地区的春运工作方案，及时掌握春运动态，协调处理突发事件和重大问题。各相关部门之间要建立畅通的沟通协调机制，各司其职、协同配合、互相支持、形成合力，共同完成春运任务。要加强春运工作督导，认真检查各项措施落实情况，及时解决存在的问题。对春运工作所需的人力、物力、经费要予以保证。
据不完全统计，全国将有超过2500万干部职工服务在春运一线。他们工作时间长、责任重、压力大。各地区、各有关部门要尽最大努力，为一线干部职工提供良好的工作和生活条件，保证他们能全身心投入春运工作。
二、强化春运安全管理
今年以来，全国重特大交通事故时有发生，国家和人民生命财产受到巨大损失，也造成了不良社会影响。春运期间，客流量大，恶劣天气多，人员、设备易疲劳，更易发生安全事故。各地区、各有关部门要充分认识春运安全面临的严峻形势，增强危机感、紧迫感和责任感，把安全生产作为春运工作的重中之重。要认真贯彻落实9月21日国务院常务会议对安全生产的各项要求，牢固树立“以人为本、安全第一、安全发展”的科学理念，严格落实安全生产责任制，切实保障旅客的生命和财产安全。
要从源头上加强安全防范，强化监督检查，切实消除事故隐患。春运前，有关部门要对投入春运的车、船、飞机的技术状况，以及车站、码头、机场等交通设施进行一次全面检查，消除安全隐患，确保运输设备以及消防、救生等设施处于良好的技术状态，严禁安全技术条件达不到要求的运输工具和设施投入春运。要加强重点桥梁、隧道和路段的养护，做好易堵点的交通指挥和疏导，强化道口、渡口安全管理，防范事故发生。要加强对司乘人员的安全教育，提高其自觉遵守安全规章的意识。
公安和交通运输部门要加大执法力度，严查超载、超员、超速、疲劳驾驶等违法违规行为，坚决遏制重特大事故发生。要加强宣传和查堵工作，严禁旅客携带易燃、易爆和危险品乘坐交通工具。
三、进一步完善应急措施
各地区、各有关部门要根据近几年本地区灾害发生的特点，有针对性地制定和完善春运应急预案，建立责任明晰、反应迅速、处置果断、应对有效的应急工作联动机制。
要密切关注春运动态，加强预警预报，对可能影响春运的苗头性信息，要早判断、早处置。一旦发生突发事件，要果断采取措施，启动相应预案，尽快恢复交通秩序。要结合本地区、本部门实际情况，储备部分机动运力和应急物资，并确保应急时可以迅速投入使用。
要进一步做好恶劣天气防范工作。据气象部门预测，春运期间部分地区可能发生低温雨雪冰冻等灾害天气。各地区、各相关部门要进一步完善恶劣天气下的工作预案，及时掌握天气变化情况，提前做好防雪、防冻、防滑、防雾、防风等工作。
四、努力增加运力配置
各运输部门要根据明年春运节前客流高度集中的特点，科学制订运输方案，充分利用新建交通基础设施，增加运力供给，努力满足旅客出行需要。在学生、农民工相对集中的重点地区，要组织专列、包车、包船或包机运输。人力资源社会保障部门要加强民工流监测，引导农民工有序流动，并做好与运输部门的衔接工作。
要加强不同运输方式之间的运力衔接，相互补充，避免发生旅客大量滞留。在场站、码头特别是新开通枢纽，要做好集疏运工作，增加公交线路，延长运行时间，方便旅客乘坐。
在做好旅客运输的同时，还要保证煤炭、石油、粮食、化肥等重点物资，以及肉禽、蔬菜等节日物资运输，保证生产生活需要和市场价格稳定。要充分利用客流低谷时段组织抢运重点物资。
成品油供应企业要落实好油源，确保春运期间客运车辆的用油需要，并尽可能提供加油便利服务。
五、全面提升服务质量
各相关部门和企业要牢固树立“以人为本”的服务理念，创新服务方式，提供优质便捷服务，努力让人民群众满意出行。要利用多种形式，及时发布班次增减、客票余额、道路拥堵、交通管制等信息，为旅客出行提供参考。要在增开售票窗口、延长售票时间的同时，采取网上售票、团体预售往返票等多种售票方式，方便旅客购买客票。要尽量增加车站候车面积，维护车站秩序，引导旅客有序上下车。要及时发布班次延误信息，并做好旅客的沟通解释和相应服务工作。要在道路沿线为自驾出行旅客提供便民服务。各级工会组织要继续开展平安返乡活动，并在春节期间深入车站、车厢、家庭，慰问坚守在春运一线的职工及其家庭。
要严厉打击倒卖车票、“甩客”、“倒客”、“宰客”等违法违规行为，严格价格和收费管理，督促企业公告客运票价，坚决制止乱涨价、乱收费、乱罚款等行为，切实维护广大旅客的合法权益。
六、加强舆论宣传引导
各地区、各有关部门要主动加强新闻宣传，准确把握舆论导向。要通过新闻发布、广播、电视、报纸、网站等各种新闻媒介，向社会广泛宣传春运工作中所采取的各项积极措施，及时通报春运进展情况，发布出行的各种信息，报道春运中涌现出的模范人物和先进事迹，让广大旅客理解、支持春运，营造良好的舆论氛围。要充分发挥新闻媒体对春运工作的监督作用，及时纠正春运中出现的违规现象。
春运工作结束后，各省、自治区、直辖市及计划单列市要对本地区的春运工作进行认真总结，并将总结情况报送我委和国务院有关部门。
国家发展改革委
二〇一一年十二月二日
