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湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府关于印发《征地补偿安置若干问题暂行规定》的通知

长政发〔2008〕30号

各区、县（市）人民政府、市直机关各单位：
　现将《征地补偿安置若干问题暂行规定》印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　长沙市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇八年八月一日


征地补偿安置若干问题暂行规定

　　为了贯彻落实《长沙市征地补偿安置条例》（以下简称《条例》）、《长沙市征地补偿实施办法》（市政府第103号令，以下简称《补偿办法》）、《长沙市人民政府关于印发〈长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法〉的通知》（长政发〔2008〕12号）（以下简称《社保办法》）和有关法律、法规的规定，维护被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的合法权益，确保征地补偿安置工作的顺利进行，结合我市实际，制定本规定。
　　一、关于实施主体和职责问题
　　（一）区、县（市）人民政府和长沙高新技术产业开发区管理委员会是征地补偿安置工作的实施主体，其主要职责是负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理并设立征地办公室，负责拟订征地方案；发布征地公告；审批征地补偿安置方案；核准被征地农民转为城镇居民的人员名单；组织货币安置人员的住房建设；组织有关部门对被拆迁房屋建筑面积合法性认定的复查；组织被征地农民的就业培训和社会保障工作；协调处理好遗留问题和征地补偿安置争议等工作；切实维护社会稳定，确保征地补偿安置工作的稳步推进。
　　各区、县（市）人民政府和长沙高新技术产业开发区管理委员会要对本辖区内的征地补偿安置工作全面负责，并建立项目负责人制度。各级人民政府、各有关部门要严格按照《条例》和《实施办法》、《社保办法》的规定履行好各自职责。凡违反规定实施征地补偿安置的行为，均属违法行为，应予立即纠正，并由市纪检监察部门实行责任追究制度，追究主要领导和项目负责人的行政责任。
　　（二）各区、县（市）土地行政主管部门负责发布预征地公告；会同有关部门拟定征地补偿安置方案并发布征求意见公告和实施公告；进行调查登记并到现场核实；按标准编制征地补偿概算；做好征地补偿费用的管理和拨付；并在区、县（市）人民政府领导下，配合相关部门做好被征地农民货币安置和房屋合法建筑面积的复查等工作。
　　（三）劳动和社会保障部门负责被征地农民的就业培训，基本养老保险、基本医疗保险、养老生活保障的纳入和费用的发放以及基本生活补助费的发放等工作。
　　（四）民政部门负责做好被征地农民的社会救助和村务公开等工作。
　　（五）公安部门负责会同有关部门审核被征地农民转为城镇居民的人员名单，并办理转户手续；配合有关部门做好暂时停办征地公告发布后的户口迁入和分户等工作。
　　（六）监察、审计等部门应当对征地补偿费用的拨付和使用等情况进行监督和审查。
　　（七）乡(镇)人民政府、街道办事处负责做好群众工作，促进被征地农民支持配合有关部门做好征地补偿安置工作；协助国土部门做好征地补偿登记、调查工作；会同有关部门审核被征地农民转为城镇居民的人员名单；督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案的具体事项；监督农村集体经济组织对征地补偿费用的管理、使用、分配、公开等情况；协助处理征地补偿纠纷及遗留问题。
　　各级各部门要严格按照职责分工，切实履行职责，积极主动、协调配合，共同做好征地补偿安置工作，不得违反程序拆迁，不得违反规定安置，确保全市征地补偿安置政策的一致。要严格政策标准实施补偿，任何单位和个人不得擅自提高或降低补偿标准，严禁任何单位和个人以任何借口向建设用地单位索要费用。要严格征地补偿资金管理，不得在土地行政主管部门之外设立征地补偿资金账户，征地补偿费用应当在征地补偿安置方案实施公告发布前足额存入土地行政主管部门的专用帐户，未足额存入的，或者市辖区范围内的征地补偿费用概算未经市土地行政主管部门审核的，不得发布征地补偿安置方案实施公告，不得实施拆迁腾地。征地补偿安置工作将纳入对区、县（市）人民政府和各有关部门绩效考核内容。对乱开政策口子，弄虚作假、虚报冒领等违法违纪行为，要严肃进行查处。
　　二、关于住宅房屋合法性认定等问题
　　被征地农民住宅房屋的合法性，除按《补偿办法》第十二条的规定认定外，根据我市的实际情况，提出如下处理意见：
　　（一）市辖区范围内行政区划调整前农民所建住宅房屋，按原在县（市）农民建房标准认定其房屋合法性。
　　（二）市辖区范围内行政区划调整后农民所建房屋按市区农民建房标准认定其房屋合法性。
　　（三）确因政府规划控制停办了农民建房审批手续，且达到分户条件的农户而未批准建房的，经乡(镇)人民政府、街道办事处、村委会调查，确系他处无房、符合建房条件、有完善的生活设施且一直居住的农户的住宅房屋，报区、县（市）人民政府征地办审查，在补交建房手续税费后，按发布征地公告时农业人口（以户为单位）人均不超过45平方米的房屋建筑面积给予补偿。
　　依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，未经依法征用、征收的国营农场的建设用地及其建（构）筑物，征地时按土地管理有关法律、法规、规定予以补偿。
　　三、关于住房安置的有关问题
　　各区、县（市）人民政府和长沙高新技术产业开发区管理委员会是被征地农民住房安置的主体。鼓励各区、县（市）积极探索被征地农民的住房安置模式，可以采取由各区、县（市）人民政府组织建设保障住房或者组织团购商品房，按规定的价格销售给被征地农民；也可以采取货币补贴，由被征地农民自主购买商品房。团购商品房和货币补贴的实施办法由各区、县（市）人民政府制定。建设住房按以下原则办理：
　　（一）保障住房建设的报批。保障住房建设按长沙市经济适用房建设的各项优惠政策执行。各级各部门要为保障住房建设的报批提供优质服务，开辟绿色通道，简化程序，限时办结。在各项手续的报批过程中，因人为因素影响保障住房建设审批造成建设延期的，将实行问责制，按职责分工追究单位和部门责任人的行政责任。
　　（二）保障住房建设用地指标的核定。保障住房用地指标由市国土资源局核定后报市人民政府批准下达，市辖区内用地指标按被征地农业人口每人55平方米核定。原已按《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（市政府第60号令）规定审核且批准给各村集体经济组织的生活安置地，按该村原总人口与需要货币安置人口的比例，确定用地面积由区人民政府统一收回。保障住房建设用地使用国有划拨土地。
　　（三）保障住房的分配及购买价格。购买保障住房必须是实行货币安置的被征地农户，以户为单位，由户主申请，经区、县（市）人民政府征地办公室审查后确定，并予以公示。市辖区范围内，保障住房按建筑面积每人80平方米由被征地农户购买；另由原农村集体经济组织按建筑面积每人5平方米购买非住宅房屋，其经营收入作为新社区的物业管理费用支出。保障住房的购买均价按1200元/平方米计算。保障住房和非住宅房屋的申购、分配及具体实施细则由区人民政府根据各地实际另行制定。县（市）范围内住房的分配面积和购买价格由县（市）人民政府另行制定并报市征地办备案。
　　（四）“半边户”和独生子女购买保障住房问题。“半边户”是指夫妻双方有一方是农业人口，另一方是城镇居民的住户。对城镇居民一方，经市住房保障局确认其没有享受福利分房、货币分房或者没有购买经济适用房以及未享受其他住房补贴的，同意以户为单位，增加一人购房指标（每户最多增加一人）；独生子女户凭计生部门的“独生子女证”增加一人购房指标（每证增加一人）。市国土资源局同时核定增加人员的用地指标和核定相应的购房补助费给区人民政府。
　　四、关于货币安置的有关问题
　　（一）资金来源
　　1、被征地农民的社保资金来源按《社保办法》执行。被征地农民社会保障费按60元/平方米的标准在征地补偿时收取。
　　2、由市国土资源局按被征地面积的6%—10%核定社保用地给区人民政府。已按市政府第60号令批准给村集体经济组织的生产安置用地，按该村原总人口与需要货币安置人口的比例，确定用地面积由区人民政府统一收回，作为被征地农民社保用地。
　　3、征收原集体企业的土地和房屋，其补偿费属土地和房屋的所有权人，原企业留地指标按该村原总人口与需要货币安置人口的比例，确定企业留地面积由区人民政府统一收回。
　　4、住房建设采取高层建筑为主，节约出的土地和社保用地以及收回的原企业用地由区人民政府依法依程序进行市场化运作，其土地开发收益、出让金以及增值部分全额返还给区人民政府，以解决团购商品房、货币补贴、住房建设和社保资金的不足。
　　（二）货币安置人员的确定
　　1、实行货币安置的人员数，严格按照《条例》第三十一、三十二条的规定依程序确定。
　　2、按照《补偿办法》第二十五条的规定，在2008年4月1日前已发布征地补偿安置方案实施公告的，该项目范围内的被征地农民，仍按市政府第60号令的规定由农村集体经济组织统一安置，不纳入货币安置范围，在此之前虽已启动拆迁，但未发布征地补偿安置方案实施公告的，按规定实行货币安置。
　　3、土地被征收且需要拆迁房屋的农户，应首先纳入货币安置范围；房屋需拆迁而土地未被征收的农户，也应纳入货币安置范围，其承包的土地由农村集体经济组织收回；土地被征收而房屋不需拆迁的农户，由村集体经济组织进行调地使其继续从事农业生产，但确不具备生产条件的也可纳入货币安置范围。
　　本规定自2008年8月1日起施行，《长沙市雨花区黎托新区征地补偿试点办法》(长政函〔2007〕77号)同时废止,原有规定与本规定不符的，以本规定为准。


　　【案情回放】

　　被告人王某在明知没有还款能力的情况下，向招商银行、上海银行、广东发展银行、深圳发展银行、中国民生银行、中信银行、平安银行、中国银行等八家银行申领了多张信用卡，并持卡透支消费、取现，经发卡银行多次催讨后超过三个月仍不归还，至案发仍拖欠银行本金共计29万余元。2010年11月11日，公安机关根据民生银行的报案对王某进行网上追逃，并在江苏省江阴大桥收费站被当地公安机关抓获，到案后如实供述了涉及其他七家银行的恶意透支事实。2010年12月9日和2011年1月11日，被告人王某分别向公安机关缴纳297773.15元和37744.41元，用于归还其拖欠银行的款项。

上海市浦东新区人民法院经审理认为，被告人王某的行为属于因如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的情况，依照刑法第六十七条第三款的规定，可以减轻处罚。被告人属于初犯、偶犯，认罪悔罪态度较好，且有稳定就业，再犯罪可能性较小，可以适用缓刑。认定被告人王某犯信用卡诈骗罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年，罚金3万元。本案现已生效。

【各方观点】

本案的主要争议焦点集中于本案中被告人的坦白情节是否属于“因如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生”的情况，能否减轻处罚。对于这条规定的理解，各方有着不同的观点：

公诉机关：“避免特别严重后果的发生”是指严重后果还未发生，因为被告人的行为使之得以避免发生的情况。而在本案中，被告人王某的恶意透支行为已经发生后果，造成了银行的损失，其如实供述罪行并退赃仅是补偿已经发生的危害后果，并非“避免特别严重后果的发生”，没有减轻处罚的依据。

辩护人：恶意透支型的信用卡诈骗罪原本就以发生一定的恶意透支后果作为犯罪成立的条件，如果后果没有发生，根本就不构成犯罪了，更谈不上需要减轻处罚。在犯罪后果已经发生的情况下，被告人归还欠款的行为弥补了犯罪后果，与“避免特别严重后果的发生”实际效果相同，应当给予同等评价。同时，应考虑到本案如果在五年以上量刑会造成罪刑不相适应的情况。

某学者：对于“因如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生”的减轻处罚，只限于重大案件，并且只有在因坦白避免特别重大危害后果发生的，才可以适用。如放置定时炸弹实施爆炸犯罪过程中，炸弹还未爆炸，犯罪分子就被捉拿归案，由于其坦白交代犯罪行为，使司法机关能够及时采取措施处置，因而避免了特别严重后果发生等情形。

某律师：“避免特别严重后果发生”指的是特别严重后果必然发生或者极有可能发生，但因犯罪嫌疑人的坦白而避免了发生。那么，如果特别严重后果已经发生，但因犯罪嫌疑人的坦白，而使特别严重后果得以消除的，也应当予以同等评价。只有如此，才能鼓励犯罪嫌疑人积极作为，挽回损失，消除后果，恢复和谐的社会关系。

【法官回应】

本案属于因坦白“避免特别严重后果发生”的情况

本案中，将被告人王某的行为认定为“因如实交代自己的罪行，避免特别严重后果发生”的情况并对其减轻处罚是合适的。理由如下：

第一，被告人王某因民生银行信用卡诈骗犯罪事实被抓获到案后如实供述了自己的同种其他罪行，如实交代的恶意透支数额远远大于公安机关已经立案侦查的恶意透支部分，坦白态度较好；第二，被告人王某及时退赔了全部本金，应当认定为“避免特别严重后果发生”。“避免特别严重后果发生”既包括特别严重后果没有发生时避免其发生，也应当包括特别严重后果发生之后因为被告人的坦白行为使之得以较好地消除。信用卡诈骗罪属于妨害金融管理秩序的案件，但是恶意透支型的信用卡诈骗罪更主要的是侵犯了银行对资金的所有权，在司法实践中，银行对恶意透支行为采取的诉讼方式也取决于哪种方式更能追回欠款，对于被告人的量刑，被害银行也表示，只要能将欠款及时还出，则对被告人的量刑没有意见。本案被告人王某恶意透支数额巨大，能及时归还欠款，应当认定为“避免特别严重后果发生”；第三，“避免特别严重后果发生”的，不一定一概要减轻处罚。只有从轻处罚难以做到罪刑相适应的，才可以减轻处罚。被告人王某恶意透支29万余元的基准刑在六年左右，又有交代公安机关尚未掌握的同种罪行、退赃等从轻处罚的情节，应当在三到四年之间量刑，考虑到被告人属于初犯、偶犯，且有帮教改造的条件，故对其最终判处了有期徒刑三年，并适用了缓刑。

结合法律规定和司法实践的经验，笔者拟对刑法修正案（八）新增的刑法第六十七条第三款之规定作进一步分析。从立法本意来看，刑法修正案（八）增加的这个条款是对我国“坦白从宽”刑事政策的法定化，“坦白从宽”政策虽然在我国的刑事司法中适用已久，但从未上升为法定情节，且囿于法律规定和其他情况，从宽政策在很多案件中未能得到落实。犯罪嫌疑人、被告人归案后如实供述自己的犯罪事实，不仅表现了他们的人身危险性程度，且节约了司法资源。许多案件都是依靠犯罪嫌疑人、被告人的供述得以破获的，如果不给与犯罪嫌疑人、被告人一定的鼓励政策，不利于“坦白从宽，抗拒从严”刑事政策发挥其应有的引导作用。因此，对坦白情节规定可以从轻处罚，并规定在一定情况下可以减轻处罚，对刑事司法而言，总体上是有利的。笔者认为，适用该条中的“因如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的”对被告人减轻处罚，应当具备以下三个条件：

第一，有价值较高的坦白情节。所谓坦白情节的“价值”，应当从坦白的时间、内容、对消除犯罪后果的影响等方面来看。从时间上来看，要求犯罪嫌疑人一到案就马上如实交代，另外，在严重的犯罪后果还未发生前就坦白罪行的，属于价值较高的坦白情节；从内容上来看，犯罪嫌疑人交代的是公安机关尚未掌握的同种罪行、公安机关尚未掌握的关键事实和证据，或根据犯罪嫌疑人交代的内容，公安机关得以抓获犯罪情节特别严重的同案犯，也属于价值较高的坦白情节；从对消除犯罪后果的影响来看，犯罪嫌疑人、被告人供述的情况使得他人或自己能够及时消除犯罪后果，如交代数额巨大的一笔赃款流向使得公安机关能够及时追回赃款等，也属于这种坦白。

第二，犯罪嫌疑人、被告人的坦白行为使“特别严重的后果”没有发生或得以消除。“特别严重的后果”一般是指重大人员伤亡、重大财产损失、特别恶劣的政治和社会影响等。“避免特别严重后果发生”从字面上理解是指特别严重的后果必然或极有可能发生，因为犯罪嫌疑人、被告人的坦白行为而使之没有发生，如犯罪分子在某单位食堂的饭菜中投入了大剂量毒药，在其被抓获后，因为如实供述了毒药的去向，公安机关得以迅速销毁，从而使得大批人员伤亡的严重后果没有发生，这种情况比较容易理解。然而，笔者认为，对于“特别严重后果”已经发生，但是因为犯罪嫌疑人、被告人的行为使之得以消除的，也应当予以同等评价。对于结果犯而言，构成犯罪时一般就已经发生了严重后果，如果将这类犯罪统统排除在外，不利于实施了这类犯罪的犯罪嫌疑人、被告人充分坦白案件事实，努力弥补因犯罪造成的危害后果，恢复被犯罪破坏的社会关系，做到案结事了。然而，在认定消除“特别严重后果”时，不能片面地“唯财产论”，也要看重对其他法益的侵犯程度。如受贿案件中，被告人受贿十万余元，但此时侵犯的法益是职务行为的廉洁性，被告人退赃的行为并没有消除“特别严重后果”，所以不能因被告人的退赃退赔行为而对被告人减轻处罚。

第三，从轻处罚难以做到罪刑相适应时，才可以适用减轻处罚情节。犯罪嫌疑人、被告人因如实供述自己的罪行，避免特别严重后果发生的，不一定一概要减轻处罚，如果被告人的基准刑远远超过法定最低刑，即使有以上情节，也可以在法定刑以上从轻处罚，不需减轻处罚。如果被告人的基准刑接近法定刑，考虑到坦白、退赃情节，则有在法定刑以下判处刑罚的可能性，此时就应当考虑适用减轻处罚情节。实际上，该条规定也是考虑到司法实践中量刑的需要，如被告人因为3000元的盗窃行为被抓获，归案后如实供述了尚未被公安机关掌握的入户盗窃5万元的犯罪事实，并全部退赃，如果没有这条规定，被告人又没有其他法定减轻处罚情节，只能在十年以上量刑，被告人的坦白、退赃行为没有得到应有的从轻。虽然可以报最高人民法院核准后减轻处罚，但是从司法实践中来看，考虑路程时间和审限要求，一般法官还是会考虑在十年以上量刑。刑法六十七条第三款中减轻处罚情节的规定则有利于减少这类特殊案件中罪刑不相适应的情况。另外，在量刑规范化试点已经推至全国法院系统的情况下，也无须担心该条规定中的减轻处罚情节会被滥用。

综上，刑法第六十七条第三款规定中的减轻处罚情节需要在符合一定条件时才能适用，该条款的具体理解和适用需要通过充分的司法实践逐步明确，对其进行合理的解释才能做到罪刑相适应。

（作者单位：上海市浦东新区人民法院）