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物权行为理论之重构/陈召利

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 09:39:29  浏览:9541   来源:法律资料网
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物权行为理论之重构
陈召利
摘要:通过对传统物权契约理论之解析,重新建构物权契约概念,并以此为逻辑前提,论证物权契约存在的可能性和必要性,并对物权行为无因性进行彻底的检讨,主张应采物权行为有因性,从而确立全新的物权行为理论。
关键字:物权契约;区分原则;抽象原则
什么是物权行为?按照通说,物权契约,不过为物权行为之一种,物权行为除物权契约外,还包括单独行为(称为“物权的单独行为”),如抛弃等。物权契约,是物权行为的根干,是最重要的物权行为,被称为“物权行为之王”。物权契约本质上属于契约之一种,并以意思表示为其构成要素。单独行为,以抛弃为最重要,抛弃为物权契约推演而来(亦即以物权契约为前提而为逻辑推理的当然结果)。因此,把握和了解了物权契约,也就从根本上把握和了解了物权行为,从而也就可以十分容易地理解和解明作为单独行为的物权行为的抛弃。 正因如此,本文系以物权契约思想为中心而予以展开的。
(一)物权契约独立性理论(又称区分原则)
在德国民法思想的发展史上,物权契约概念,通常认为系由德国历史法学派的代表人物、被颂为“近代私法学之父”的萨维尼(F.Cvon Savigny)所创,尔后其弟子继承和发扬光大了这一思想。 按照古典时期的罗马法,为了取得略式转移物(res necmancipi)的市民法上的所有权,当事人为交付(traditio)行为时,须证明有为此行为的“正当原因”(justa causa)。对此,萨维尼在把“交付”(traditio)解为物权契约的同时,也明确地指出,“正当原因”,不是指债权关系,而是指作为所有权让予的意图而存在于交付(traditio)的背后的让予所有权的意图。萨维尼(F.Cvon Savigny)在1815—1816年冬期讲学中即指出:“在这里,所有的tradition(交付),依其性质,皆为真正的契约。并且,说justa causa是仅源自于这个契约的命题,也是成立的。但是,该契约性质上非属于债权契约。如果不这样理解而是相反,则我们将再度陷入应受批判的泥淖中。毋庸置疑,它是一个真正的物权契约,即物权的契约。从而,所谓traditio(交付),一般言之,乃是指标的物的原来的占有人(出卖人)以使对象方(买受人)成为标的物的新的占有人的意思,而让予标的物的占有。……因此,新的命题是,让予所有权的真正的形态,使traditio与usucapio(标的物的使用的取得),而不是当事人之间的契约——即债权契约。”
在其1840年发表之名著《现代罗马法之体系》(System des heutigen romischen Rechts),萨维尼(F.Cvon Savigny)谓:“私法上契约,以各种不同制度或形态出现,甚为繁杂。首先是基于债之关系而成立之债权契约,其次是物权契约,并有广泛之适用。交付(Tradition)具有一切契约之特征,是一个真正之契约,一方面包括占有之现实交付,他方面亦包括转移所有权之意思表示。此项物权契约常被忽视,例如在买卖契约,一般人只想到债权契约,但却忘记Tradition之中亦含有一项与买卖契约完全分离,以移转所有权为目的之物权契约。”
萨维尼(F.Cvon Savigny)之严格区分债权行为与物权行为概念的观点,形成了物权契约独立性之说的原形。然而,自萨维尼(F.Cvon Savigny)创立物权行为概念以来,迄今已历时百余年。百余年来,关于何谓物权行为,即对于物权行为的概念是什么的问题,一直是各国民法学者众说不一,仁智互见的一个极有争议的问题。总的来说,近现代各国和地区民法学者关于物权行为概念的论述,大体有以下几种观点: 第一,从物权行为的目的出发界定物权行为。胡长清先生为:“物权行为者,发生物权法上之效果之法律行为也。有为单独行为者,有如所有权、地上权之抛弃是。有为契约者,如抵押权之设定是。其契约则称为物权契约。”我国台湾学者史尚宽、郑玉波等多采类似定义。但是,具备何等要件的法律行为始生物权法上的效力或可达物权变动之直接目的,依此定义难获明了。第二,从物权行为的构成角度界定物权行为。此见解大抵可归为两类:其一是物权的意思表示说,即认为物权的意思表示(包括物权的合意)本身即为物权行为(单独行为及物权契约),登记或交付则为其生效要件。德国目前三本具有代表性之物权法教科书的作者Baur,Westermann及Lent-Schwab、日本学者石田文次郎、我国台湾学者王泽鉴、大陆学者孙宪忠、崔建远等持此观点。其二是物权的意思表示与形式结合说,即认为唯有物权的意思表示与其形式(登记或交付)相结合,始得构成物权行为。德国著名学者Rosenberg,Wolf-Raiser,Ennecceerus-Nippeerdey等即认为:“就法律行为概念而言,以发生一定法律效果为必要,物权变动须以物权合意(意思的因素)与登记或交付相结合为要件。物权的合意本身尚不足引起物权变动,故非物权行为。”我国台湾学者姚瑞光、谢在全、大陆学者梁慧星、陈华彬、王利明、日本学者三和一博与平井宜雄等持此观点。
比较上述三种观点,我认为都不无道理。然而,需注意的是,迄今为止,各国家和地区的学者对于物权行为理论的研究似乎无不囿于德国民法典所倡导的物权行为的思想,而德国民法典是否完全地、彻底地、真正地继受了萨维尼(F.Cvon Savigny)的物权行为理论,则不无疑问。关于物权行为概念,1876年德国民法第一草案曾使用物权契约(dinglicher Vertrag)之概念,但认为未臻精确,受到批判。第二次委员会决定不采“dinglicher Vertrag”之语,而以dinglicher Einigung(物权的合意)代之,并表示dinglicher Einigung是否为物权契约,是一项法律理论构成(juristische Konstruktion)之问题,应由学说决定之。 结果,依德国民法典,依法律行为的物权变动,于不动产物权,原则上需有“物权的合意”(Einigung)与“登记”(Eintragung);动产物权,需有物权的合意(Einigung)与交付(Ubergabe)。 这样,交付或登记即变成不是在表示物权契约的成立而可以异时,但是物权契约,原本是内蕴于交付或登记行为中,从双方的意思表示中独立出来的东西,因此,完全割断它与交付或登记的联系是难谓恰当的。为了弥补这一缺陷,委员会决定,在不具备第828条第3项所定的形式时,物权契约采“撤回可能”(widerruflih)的法律构成,立法旨趣在于使物权契约于登记官吏的面前订定。因此,在德国法上,物权契约的运作是很清楚的,物权的合意,可以提前与债权合意时发生,或嗣后独立发生,重要的是,必须在登记或交付之时,“合意仍然存在”(einigsind),当然也不排除在登记或交付之时“同时”为之。但除非属于德国民法典第873条第2项的情形,合意是可以撤回的。又如物权人于完成合意后丧失行为能力,因合意已经作成,并不会受此影响。
遗憾的是,恰恰这种将物权的合意与交付或登记分离开来的做法,将后世民法学者引入了对物权行为理论的误解或曲解的歧途之中。值得提出的是,德国在以公证人为当事人的意思的确认机关之下,物权契约,实际上是与债权契约一道同时采公证证书的形式缔结的。这样以来,申请登记之际,登记官吏只需形式的、在窗口审查已然作成的以公证证书所表现的物权契约就可以了。 绕有趣味的是,法国的法典对于物权变动,尽管明示采意思主义,但这是在承认公证人习惯与书证优越原则所支配的法定证据主义之下被采行的,因此,在实际运作上,仍间接地要求当事人必须作成公证证书。从而可以说,法国民法在实际的运作上,采取了要式主义。 所以,法德两国的制度,尽管在表面上有其差异(一为意思主义,一为成立要件主义——登记主义),但在实务上并无差异。 因此,毋庸置疑。居今之时,由于公证主义的复活,物权契约被淹没于原因契约里,结果一如德国民法典立法过程中巴伐利亚州所言明的那样,承认物权行为独立性的实益因此丧失了。
需要强调的是,物权行为独立性理论所以遭遇如此尴尬的处境,其根本原因在于德国民法典将物权的合意与交付或登记分离开来的错误做法,这也背离了萨维尼(F.Cvon Savigny)的物权行为理论。人们所以会产生这样的误解,主要是人们长期以来浸淫于债权契约的阴影之中,而不知物权契约为何物,从而将契约完全等同于债权契约的缘故。对此,萨维尼(F.Cvon Savigny)在其1840年发表之名著《现代罗马法之体系》(System des heutigen romischen Rechts)第三卷的《契约》部分即曾指出,在所有类型的意思表示中,契约是一个最重要的总括性的意思表示。契约这一概念,不仅法律家熟悉,而且普通的人也熟悉,但问题在于人们往往不能统一地、正确地把握它,理解它。 他于19世纪初期在其大学讲义中即曾指出,为履行买卖契约或其他以转移所有权为目的之契约而践行之交付,并不是一种单纯的事实行为,而是含有一项移转所有权为目的之物权契约。 为了更加清晰地说明萨维尼(F.Cvon Savigny)的物权行为理论,让我们一同重温他的伟大宣言:“交付(Tradition)具有一切契约之特征,是一个真正之契约,一方面包括占有之现实交付,他方面亦包括转移所有权之意思表示。”董安生先生据此认为物权行为具有“二象性”特征,即指物权行为直接具有事实行为与法律行为的双重属性,它是事实行为与意思表示的融合。 并进一步说,尽管在民法理论上不妨将物权行为的内在因素抽象为意思表示和事实行为“两项要件”;但在现实形态上却必须将其理解为一项行为。试图将物权行为中所包含的意思表示和交付登记行为割裂为两项行为,或者试图单纯以物权合意来解释物权行为都是不正确的。实际上,交付行为也好,登记行为也好,其中必然包含有意思因素因素,此种意思表示在未受到法律调整时必然采取默示或践行的形式,这正是物权行为概念据以建立的理论依据。 的确,众所周知,任何内容都必须通过一定的形式表现出来,二者相互依存,是一个不可分割的统一体。“物权的独立意思表示与不动产登记和动产的占有交付之间的关系,是内容和形式之间的关系。” 我们不能将物权行为的形式(交付或登记行为)和物权行为的内容(物权合意)割裂开来分别予以法律评价,正如我们无法将债权行为的形式(口头或书面方式)和债权行为的内容(债权合意)割裂开来分别予以法律评价一样。不认清这一点,就无法真正把握物权行为。实际上,于动产物权变动,交付既不是事实行为,也不仅仅是物权契约的一小部分,其本身就是物权契约。物权契约除了交付以外再也没有什么了。德国普通法学就是把“交付”本身解作权契约的。亦即:认为以物权变动为目的的当事人的意思,是以“交付”这一行为来表现的,是一个要式行为。德国物权法草案的起草者约霍夫(Johow-Preuben)的想法大抵与此相同。他说:“登记,是通过它而使权利发生移转并使权利得以设定的,(意思)表示(Erklarung)的有效要件的形式(Form)”。 但是,令人遗憾的是,第一次委员会对于约霍夫(Johow-Preuben)在《物权法》(草案)的理由书中把“登记”解作物权契约的形式(Form),温德沙特(Windscheid)把普通法上的“交付”(Traditio)解作以“交付”(占有的让与)这一形式所缔结的契约的正确做法未表同意。
行文至此,通过对传统物权行为理论,尤其是1896年《德国民法典》颁布以来的物权行为理论的检讨,我们至少可以得出这样一个结论:所谓物权契约,系指以直接发生物权变动为目的的法律行为。于动产物权变动,其物权契约是交付行为;于不动产物权变动,其物权契约就是“登记行为” 。就此而论,物权契约是客观存在的,可谓有其独立性。须强调的是,物权行为存在态样具有特殊性,物权行为中的意思表示不能脱离交付和登记行为独立存在,必须借助交付和登记行为的存在,体现自身的存在。因此,与债权契约的形式是口头或书面方式不同,物权的唯一形式就是交付或登记行为。此点再三提请注意,切勿等闲视之!试图将物权行为中的抽象的意思表示因素稳定下来,使之实在化和要式化,从而使之与交付或登记行为分裂为两项行为,无疑是错误的。换言之,只有当存在交付或登记行为时,才存在物权变动的合意,也才能进行是否存在物权行为这样一个法律事实的判断。
从比较法的观点看,任何国家的民法理论,只要存在一个债权、物权等基本民事权利体系的划分,那么它在法律行为的分类中就必然有债权行为与物权行为的区别。对于这一点,我国台湾学者苏永钦说得非常好,他说,“当民法决定藉法律行为这样高度抽象的概念,而非买卖、租赁这样中度却与生活的交易概念较为贴近的概念,来落实私法自治的理论,又决定把相对的、请求性质的债权,与绝对的、支配性质的物权区隔时,生活中的一笔交易可能在法律关系上要拆解为数个行为,就已无可避免了。在此一体系下的买卖,既只就财产权与金钱互负移转的义务有合意,而非对支配权移转本身有合意,则买卖只能创造买受人的物权移转的债权,和出卖人的金钱移转债权,而不能创造物权移转的效力,可以说是逻辑的结果。”如果彻底否认物权行为,将会导致“整个物权法制度本身无论在体系上还是在逻辑上都陷入矛盾”。 事实上,物权契约独立性不仅有重大的理论意义,而且具有深厚的现实基础。“从交易上实际情况看,例如不动产的买卖,当事人一般会认为,买卖标的所有权的移转,非在缔结买卖契约时,而是在登记、交付、支付价金这些外部表象发生之时。且人们的一般观念,以至交易习惯,亦通常认为只有存在这些表象,标的物的所有权才发生移转。” 因此,债权行为与物权行为在概念上加以区别,系法学上一项重大成就,并符合当事人之价值。
(二)物权契约无因性理论(又称抽象原则)
在提出了物权行为独立性之后,对于物权行为无因性,即作为原因的债权行为有效成立,但物权行为本身并不受影响的问题,萨维尼(F.Cvon Savigny)又是怎样议论的呢?据考,萨维尼之明确言及物权行为无因性,是他在论及意思表示的错误时。他在《现代罗马法体系》里写道:“Tradition虽有错误,但仍完全有效,丧失所有权之人,仅能以不当得利之规定请求返还。” 萨维尼本人并未把作为物权行为的交付,和作为原因行为的债权行为解作两个彼此对立的概念,并明确提出后者的无效不能引起前者的无效这一一般性的主张。但对于交付系因“错误”(如一方打算赠与,而对方却误认为消费借贷)而为时,可否引起所有权的移转,这远在罗马法时代的乌尔比安和尤里安的法言中便作为例子(让与人怀抱赠与,受让人怀抱消费借贷的意思)而加以了讨论,并指出“基于错误的买卖契约是不可撤销的买卖契约,基于错误的交付也是完全有效的” 。萨维尼是如何使“错误不会对契约的效力产生影响”这一命题获得正当化的呢?他首先强调,相对于所有权让与的“交付”这一物权契约而言,作为原因行为的债权行为只不过是其“动机”, 又谓:“这一结论,现在需要从对它的各种各样的攻击中受到保护。这一结论的最大优点在于,它是从自由意思本身的本性中推导出来的。自由意思的存在与作用,同动机之正确与否无涉”。可见,由于从正面为此正当化奠定基础的罗马法的法言,无论如何是无从找到的,萨维尼对意思表示的错误场合的无因性思想的论述,是抛开罗马法的法言而不得不援引“自由意思的本质”这一哲学的原理来展开的,这就为后世的学者把错误场合的无因性理论思想全面地发展为一般的无因性思想举行了奠基礼。
因traditio(交付)这一物权契约,系超然独立于债权契约而存在,故如果出卖人依有效的traditio而移转标的物的所有权时,纵其出让标的物的所有权的动机存有瑕疵(或动机有错误),标的物的所有权之发生移转的效力也不受影响,出卖人仅可依condictiosine causa(不当得利的返还请求权)等,请求返还。 这样,物权契约无因性(或抽象原则)便被创制出来了。
由此可见,物权契约无因性并非是物权契约独立性的必然逻辑结果,而是在坚持“错误不会对契约的效力产生影响”的前提下才会得出的结论。值得注意的是,物权行为无因性一经创立即抛弃了其所成立的这一基础而径被认为系物权行为独立性的必然逻辑结果了。为期明了,特图示如下:
大前提:错误不会对契约的效力产生影响;
小前提:1、物权契约独立于债权契约——物权契约区分原则;
2、债权契约的不成立、无效或被撤销构成物权契约的动机错误;
结论:物权契约有效成立——物权契约抽象原则。
毋庸置疑,只有大小前提的各项判断正确无误,物权行为无因性才会成立。然而,“错误不会对契约的效力产生影响”这一大前提是否成立,就不无疑问。现代各国立法普遍表明,错误会对契约的效力产生影响,虽然不尽一致。有规定为无效者,如日本民法;有规定为可撤销者,如德国民法及我国台湾民法。 王泽鉴先生亦谓:“表意人得为撤销之错误的意思表示有:1、意思表示内容有错误(内容错误)。2、表意人若知其事情即不为意思表示(不知,表示行为错误)。3、关于当事人之资格或物之性质的错误。4、意思表示,因传达人或传达机关不实。至于所谓动机错误,原则上不影响意思表示的效力。”其理由称“动机存于内心,非他人所得窥知,自不许表意人主张撤销,而害及交易安全。此项意思形成上错误的风险应由表意人自己承担,自我负责。” 但是王泽鉴先生又认为,“在双方动机错误(错误同时发生于法律行为双方当事人)的情形下,双方当事人系以一定事实的发生或存在作为法律行为的基础,此项法律行为基础不存在的风险,应由双方共同承担,从而不能径认系‘动机错误’,不影响法律行为的效力,……纵使赋与受有不利的一方当事人撤销权,亦非合理,因其须对相对人负信赖利益的赔偿责任。其较能兼顾双方当事人利益的解决方法,系依诚实信用原则调整当事人的法律关系”。 可见,错误制度的困难就在于如何使基于错误而推翻业已存在的合同正当化。在大陆法系中,错误制度发挥作用,其机理是对当事人意思质量的关系和对合同内容(后果)公正的强调。普通法国家尽管对大陆法系单纯地基于内容公正而对意思自治横加干预的做法抱有深深的怀疑,他们也认为“共同错误(当事人双方就同一事实发生了相同的认识错误)较易成立一项有效的立约抗辩。因为在这样的案件中,双方当事人的假定都是虚假的,而且都不存在合理的信赖,解除合同、恢复原状并不会使哪一方受到特别的损害,而受到不利影响的一方却可以得到特别的保护”。在处理共同错误的案件时,普通法与大陆法的立场接近,都以错误的严重性作为主要的考虑因素。 因此,从比较法的角度看,各国民法均承认双方动机错误会对契约的效力产生影响。另一方面,“在法律交易上,物权行为多以债权行为为基础,并以履行基于债权行为所生之义务为目的”, 毫无疑问,作为原因的债权行为是物权行为的双方当事人的动机。因此,债权契约的不成立、无效或被撤销即构成物权契约的双方动机错误。这样,当债权契约不成立、无效或被撤销时,物权契约的效力应受其影响,为合理地兼顾当事人利益和交易安全,我们应据此确立物权行为有因性,使物权行为也随之无效。至此,我们清楚地看到,由于“错误不会对契约的效力产生影响”(萨维尼的“错误理论”之核心)这一立法政策已被现代各国彻底抛弃了,因此,物权行为无因性自无适用之余地。相反,物权行为有因性原则的确立方符合世界潮流的发展。为期明了,特图示如下:
大前提:双方动机错误会对契约的效力产生影响;
小前提:1、物权契约独立于债权契约——物权契约区分原则;
2、债权契约的不成立、无效或被撤销构成物权契约的双方动机错误;
结论:物权契约也无效——物权契约有因性。
讨论至此,人们也许会产生一个疑问:既然德国民法否认“错误不会对契约的效力产生影响”,为什么又承认物权契约无因性,这岂不是自相矛盾吗?对此,我们有必要了解一下德国民法立法理由是如何说明物权契约无因性的合理性的,其称:民法既然将债权与物权作为全然不同的权利体系加以把握,因此也就必须承认它们在各自体系上的独立的变动原因。换言之,在民法体系中,物权既然被赋予了与债权不同的独立地位,因此其变动原因也就当然不再受债权原因的左右,这一点正是民法的逻辑体系的要求所在。毋庸置疑,这是对萨维尼(Savigny)倡导、巴尔(Bahr)与温德沙特(Windscheid)等人继承并加以传播的物权契约理论的忠实的皈依。但是,正如前文所述,物权契约无因性一经创立即抛弃了其所成立的基础而径被认为系物权契约独立性的必然逻辑结果了。此一谬论流传至今,一直成为人们根深蒂固的偏见和顽疾!对于这一谬论,德国著名学者赫克(Heck)曾予以批驳道,所谓物权行为的有因性、无因性,并不是一个逻辑上的问题,也不是一个自然事实上的问题,相反完全是一个立法政策判断上的问题。 可惜的是,他未能进一步指出此处的立法政策就是指是否确认“错误不会对契约的效力产生影响”这一命题。
行文至此,我们清楚地了解到,物权契约独立于债权契约,并不能逻辑上直接得出物权行为无因性这一结论。物权契约的有因性、无因性问题,关键在于立法者对于“错误,尤其是双方动机错误,是否会对契约的效力产生影响”所作的价值判断和利益衡量。纵观各国民法立法,莫不承认双方动机错误会对契约的效力产生影响,因此,为保证立法政策的一致性,有必要摈弃物权行为无因性而采纳物权行为有因性原则。至此,历史经过一次循环,又回归于“取得权源与取得方式”这一重大的物权取得理论。值得提出的是,债权契约虽然仍为取得权源,但是,原本不过是单纯的占有的移转的事实行为的“取得方式”,现今应被解为作为独立的法律行为的物权行为,并使之成为所有权变动的直接的驱动力,此点再三强调,请务必注意!关于所有权的移转的“取得权源与取得方式”的思想所以历久不衰,以至近现代民法立法所广为接受(尽管理解不同),并最终形成为现代民法关于所有权移转的基本理 论,除了它本身合于人类对于所有权交易的感性与理性认识外,更重要的是的还在于,它是植根于罗马法这一近现代民法之法源的深厚土壤中的。

Rebuilding the Theory of Action of Real Rights
Abstract: By analyzing the traditional theory of juristic acts of real rights, the article is attempting to restructure it. On the basis of its new meaning, the abstract nature of juristic acts of real rights is thoroughly criticized and denied. Therefore, a new theory of juristic acts of real rights has come into being.
Key words: action of real rights; doctrine of separability; abstract principle

注释:
陈华彬著:《物权法研究》,金桥文化出版(香港)有限公司2001年版,第157-158页。
前引(1),陈华彬书,第160页。
[日]谷口贵都著:《物权契约的历史的展开》(一)第174页;转引自前引(1),陈华彬书,第166页。
王泽鉴著:《物权行为无因性理论之检讨》,载《民法学说与判例研究》(一),中国政法大学出版社1998年版,第263页。
参阅王利明著:《物权法论》,中国政法大学出版社1998年版,第44-45页;梁慧星主编:《中国物权法研究》,法律出版社1998年版,第144-147页;王泽鉴著:《总则编关于法律行为之规定对物权行为适用之基本问题》,载《民法学说与判例研究》(五),中国政法大学出版社1998年版,第5-9页。
彭诚信著:《我国物权变动理论的立法选择》,载《中国民法学精粹》(2001年卷),机械工业出版社2002年版,第142页。
Protokolle zum BGB III,S.第56-59页;转引自前引(5),王泽鉴书,第6页。
[日]我妻荣著,有泉亨补订《物权法》,第54 页;转引自前引(1),陈华彬书,第75-76页。
苏永钦著:《物权行为的独立性与相关问题,载《民法物权•争议问题研究》,(台)五南图书出版公司1999年版,第43页;转引自前引(1),陈华彬书,第189页。
[日]七户克彦著:《德国民法上不动产让与契约的要式性》,第300页;转引自前引(1),陈华彬书,第202页。
[日]七户克彦著:《不动产物权变动中的意思主义的本质—以买卖契约为中心》,载《庆应大学院法学研究科论文集》第24号,第121页;转引自前引(1),陈华彬书,第202页。
[日]镰田熏著:《不动产物权变动I》,载《法学教室109号》,第62页;转引自前引(1),陈华彬书,第203页。
前引(1),陈华彬书,第203页。
前引(1),陈华彬书,第169页。
王泽鉴著:《物权行为无因性理论之检讨》,载《民法学说与判例研究》(一),中国政法大学出版社1998年版,第262-263页
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宜春市人民政府关于印发《宜春市城市管理综合执法行政处罚程序规定》的通知

江西省宜春市人民政府


宜春市人民政府关于印发《宜春市城市管理综合执法行政处罚程序规定》的通知


宜府发〔2005〕20号



各县(市、区)人民政府,市政府各部门:
《宜春市城市管理综合执法行政处罚程序规定》已经第31次市政府常务会议研究通过,现予以印发,请认真贯彻执行。


二OO五年六月八日


宜春市城市管理综合执法行政处罚程序规定

第一条 为规范城市管理综合执法行政处罚工作,保障和监督综合执法机关依法实施行政处罚,维护公民、法人和其他组织的合法权益,促进综合执法依法行政。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《江西省行政处罚听证程序规定》等有关法律、法规、规章,结合我市城市管理综合执法工作实际,特制定本规定。
第二条 市城市管理综合执法机关(以下简称综合执法机关)实施行政处罚,应当遵守《行政处罚法》和本规定。
第三条 综合执法机关按照宜府发[2004]41号文件规定,在宜春市中心城区实行城市管理综合行政执法的内容包括:
(一)市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;
(二)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;依法强制拆除违法建设;
(三)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(四)市政公用事业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(五)房地产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(六)国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(七)人民防空管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(八)建筑管理方面法律、法规、规章规定的未取得施工许可证和施工现场管理方面(不含安全)的行政处罚权;
(九)环境保护方面法律、法规、规章规定的噪声污染和城市饮食服务业排污行为的行政处罚权;
(十)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;
(十一)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权;
(十二)文化市场管理方面法律、法规、规章规定的对无证经营、超时经营、接纳未成年人的行政处罚权;
(十三)卫生管理方面法律、法规、规章规定的对未取得卫生许可证、健康许可证或伪造证件从事餐饮或食品经营活动的行政处罚权;
(十四)交通运输管理方面法律、法规、规章规定的对无证营运、不随车携带营运证、非法从事出租汽车经营活动(含摩托车)、客车站外揽客、违规设立道路运输站(场)、占道修理的行政处罚权;
(十五)农业、河道管理方面法律、法规、规章规定的内河、渔政的行政处罚权;主要是在禁渔区进行捕鱼、钓鱼、炸鱼的;向内河倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便;在河道内清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器;未经批准采砂、爆破、挖筑鱼塘、水上娱乐的;
(十六)民政管理方面法律、法规、规章规定的对殡葬管理的行政处罚权和对城市生活无着的流浪乞讨人员进行引导、护送;
(十七)会同公安进行治安巡逻;
(十八)履行市人民政府规定的其他职责。
纳入上述职责范围的投诉举报受理、日常监督检查、调查取证,以及行政处罚的告知、执行等工作均由综合执法机关负责,市(区)相关部门在接到上述职责范围内的投诉举报后,应及时移送综合执法机关,不得在中心城区内从事界定由综合执法机关负责的行政执法活动。综合执法机关坚持统一管理、统一处罚、统一缴费的原则。市环保、国土、建设、文化、卫生、交通等单位派驻综合执法机关办公的人员,会同综合执法机关研究决定综合执法范围内与其相关的行政处罚,并负责行政处罚决定文书的制作、审查、报批,以及与此相关的听证组织、现场勘测和技术鉴定等工作。
第四条 综合执法人员在执行公务时,必须两人以上,应统一着装,统一标志,携带《江西省行政执法证》等证件,佩戴统一制式的上岗证。
第五条 综合执法机关实施行政处罚时,应当责令当事人及时改正或限期改正违法行为;当事人违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,可不予行政处罚;当事人不听警告或劝阻,拒不改正或停止违法行为的,可以依法强制执行。
第六条 违法(章)事实确凿,对公民处以50元以下(对道路交通和食品卫生方面违法行为人处以200元以下)罚款;对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的违法(章)行为,综合执法机关可以当场作出行政处罚决定。
第七条 综合执法机关执法人员依法作出当场处罚决定,必须遵守下列程序:
(一)向当事人出示证件,表明身份;
(二)告知当事人违法事实、处罚理由和依据;
(三)填写统一格式的《当场处罚决定书》;
(四)《当场处罚决定书》应当载明当事人姓名或单位全称、违法行为、法定处罚依据、罚款数额、缴款方式、时间、地点及综合执法机关名称、印章和执法人员署名;
(五)将《当场处罚决定书》交付当事人;
(六)依法给予20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的,执法人员可以当场收缴罚款,但必须出具省财政厅统一印制的罚款收据,并在两日内将收缴罚款上交综合执法机关;
(七)当事人不当场履行处罚决定且事后难以执行的,执法人员可以出具《证据登记保存决定书》或《物品暂扣单》,对违法物品(工具)实行暂扣保存,由当事人核对签名或盖章后,将决定书或暂扣单交付当事人;监督当事人按期履行处罚决定;
(八)在两日内将当场处罚决定报综合执法机关行政处罚科和有关行政主管部门备案。
第八条 除第六条依法可以当场作出处罚决定外,综合执法机关实施其他违法(章)行为的行政处罚按一般程序立案办理。
综合执法机关按一般程序实施行政处罚时,严格按照市政府关于自由裁量权的规定执行,重大疑难案件实行集体讨论审核决定制,案情调查终结后,由综合执法机关提请市城市管理委员会审议,根据违法(章)情节和性质,结合中心城区实际情况,在法律、法规、规章的处罚幅度范围内,给予适度的行政处罚;以后的同类案件参照执行。
第九条 适用一般程序处罚的案件必须遵守下列程序:
(一)立案审批。执法人员对发现的违法(章)行为,应立即制止,并查明违法事实,写出书面报告。大队对符合立案条件的,应在24小时内立案,案件承办人须填写《立案报告表》,由承办部门立案,报行政处罚科审核,经综合执法机关负责人批准后及时开展调查取证,同时将立案情况抄告有关行政主管部门。对超出综合执法范围的,应及时将案件移送有管辖权的单位;对不符合立案条件的,应将不予立案的理由告知案件承办者。
(二)调查取证。经批准立案的案件,应指派案件承办人2人以上(含2人)进行调查取证工作,调查取证包括勘查现场、询问当事人和有关人员、收集证据等。
1、现场勘查取证。案件承办人应迅速勘验违法(章)现场,查明违法事实。按照现场勘验笔录的要求,将勘查时间、地点、勘查人、在场证人、证据和勘查询问记实等逐项填写清楚,需用图解标示的,需补充技术规范标准的,均应标明准确,经被勘查人、现场见证人签名或盖章后收存。
需提供技术鉴定或书面认定的,综合执法机关应委托或函告有关部门进行技术鉴定或认定。
2、调查询问。对违法行为的目击者、受害者、知情者和有关人员,应分别进行询问和取证。相关人员有义务配合综合执法人员做好询问和取证工作;执法人员在询问和取证过程中应制作笔录,当事人和有关人员核对无误后,应在笔录上签字或盖章。
当事人拒绝签字的,综合执法人员应在笔录上注明,并可以请两名以上(含两名)在场人员见证。
3、收集证据。执法人员可以查阅、调阅或复制有关资料,拍照、摄像、录音取得与违法有关的证据材料。
调查取证应当有当事人或证人在场,对所提取的物证要开具物品清单,由执法人员和当事人或证人签名或者盖章。
证据包括:书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录等原始资料。
(三)听取陈述和申辩。在作出行政处罚决定前,必须填写《行政处罚事先告知书》向当事人说明处罚的事实、理由和依据,并告知当事人享有陈述和申辩的权利。当事人要求陈述、申辩的,应当认真听取,并制作好笔录。对当事人提出的事实、理由和证据进行复核,事实、理由和证据成立的,应当采纳。
综合执法机关不得因当事人申辩而加重处罚。
(四)提出处理意见。案情调查终结后,对违法行为事实清楚、证据确凿的,有关行政主管部门派驻人员应参加填写《案情调查终结报告》,依照有关法律、法规提出处理意见,经承办部门负责人同意后送行政处罚科审核,再报综合执法机关负责人批准或由综合执法机关领导集体讨论决定。重大事项的处理意见应提交市城市管理委员会讨论决定。
(五)在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款(对公民非经营活动处500元以上、法人或者其他组织处5000元以上罚款;对经营性活动处20000元以上罚款;属建设方面的行政处罚,对公民处超过1000元,对法人或者其他组织处超过30000元的罚款)等行政处罚决定前,应当制作《行政处罚听证告之书》告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,应当进行听证。
(六)作出处罚决定。综合执法机关应会同有关行政主管部门对案件进行核审,对违法行为事实清楚、证据确凿的,按照法律、法规的处罚程序和宜府发[2004]41号文件精神,以综合执法机关和行政主管部门的名义作出处罚决定,制作《行政处罚决定书》,并将处罚决定书在7日内送达被处罚人。如综合执法机关与行政主管部门在作出处罚决定时,不能达成一致意见的,可提请市城市管理委员会审议。
《行政处罚决定书》应当载明下列事项:
1、当事人的姓名或者单位名称、地址;
2、违反法律、法规或者规章的事实和证据;
3、行政处罚的种类、数额和依据;
4、行政处罚的履行方式和期限;
5、不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;
6、作出行政处罚决定的综合执法机关和行政主管部门的名称、日期和印章;
7、责令当事人限期到相应的行政主管部门补办相关手续。
(七)送达。送达必须有送达回执,当事人应当在送达回执上签名或盖章,并注明签收日期,签收日期为送达日期。从送达之日起,行政处罚决定书开始生效。
当事人拒绝接受行政处罚决定书,送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证,在送达回执上注明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或盖章,把行政处罚决定书留在当事人处,即视为送达。
不能直接送达或者直接送达有困难的,按下列规定送达:
1、当事人不在住所的,交其同住的成年家属签收;
2、当事人己向执法机关指定代收人的,由代收人签收;
3、邮寄送达的,以挂号回执上注明的收件日期为送达日期;
4、当事人下落不明的,以公告送达,自公告发布之日起60天即视为送达。
第十条 综合执法机关应按月将行政处罚案件的处罚情况,向有关行政主管部门通报。
第十一条 听证程序必须遵守下列规定:
(一)当事人提出听证要求。当事人要求听证的,应当在收到《行政处罚听证告知书》之日起,3日内以书面或其他方式向综合执法机关提出听证要求,逾期未提出要求的,视为放弃听证权利。
(二)按期组织听证。当事人提出听证要求后,综合执法机关应当按期组织听证,填写《听证通知书》,张贴听证公告,并在听证举行7日前,书面通知当事人举行听证的时间、地点、主持人等有关事项,并由当事人在《听证通知书》存根或送达回执上签字。
当事人应当按期参加听证。当事人未事先说明理由不按期参加听证的视为放弃听证权利。有正当理由在听证前提出延期的,准许延期一次,期限为15日。
(三)听证会实行听证主持人持证上岗制度。
听证主持人必须经有关部门培训、考试合格后,方可持证上岗主持听证。
听证由非本案调查人员主持,有专人记录并存档。
当事人认为听证主持人与本案有直接厉害关系可能影响本案公正处理的,有权向综合执法机关提出回避申请。
(四)听证参加人。
行政处罚案件的当事人及其委托代理人以及该案的经办人员、调查人员和有关行政主管部门的派驻人员为听证参加人。
当事人委托代理人参加听证的,应当在举行听证前向综合执法机关提交《授权委托书》。
听证参加人应当保守国家秘密、商业秘密和个人隐私。
(五)当事人在听证中的权利和义务:
1、有权对案件涉及的事实、适用法律等进行陈述申辩。
2、有权对案件调查人员提出的证据进行质证并提出新的证据。
3、如实陈述案件事实和回答听证主持人的提问。
4、遵守听证会场纪律秩序,服从听证主持人指挥。
5、当事人未经听证主持人允许提前退席的,视为放弃听证权利。
(六)听证会应当遵照以下程序:
1、听证记录人宣布听证会场纪律,核对听证参加人是否到会,介绍听证主持人并请其出场,向听证主持人报告本听证会一切准备就绪。
2、听证主持人宣布听证开始,介绍鉴定人和记录人,核实听证参加人的身份,询问当事人是否申请回避。
3、案件调查人员提出当事人违法的事实、证据及拟作出行政处罚依据和行政处罚建议。
4、当事人就案件的事实、理由和证据进行陈述、申辩和质证。
5、当事人、调查人员就案件的性质、情节以及行政处罚建议进行辩论。
6、听证当事人的最后陈述。
7、主持人宣布听证结束。听证笔录交当事人审核无误后签名或盖章。
(七)制作听证报告。听证结束后,听证主持人依据听证情况,应向综合执法机关作出《行政处罚听证报告》并提出处理意见,综合执法机关负责人根据《行政处罚听证报告》和听证笔录,依法作出行政处罚决定。
举行听证不得向当事人收取任何费用。
第十二条 行政处罚决定依法作出后,当事人应当按照行政处罚决定书中规定的内容、方式和期限,予以履行。当事人不履行处罚决定的,综合执法机关可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行。
第十三条 当事人确有经济困难,或其他不可抗力的原因,需延期、分期缴纳罚款或履行处罚决定的,应当写出书面申请,阐明原因、理由和可行的计划,经市城市管理委员会批准后,可以延期或分期履行。
第十四条 除第七条规定可以当场收缴罚款外,综合执法机关或执法人员应当书面告知当事人向指定的银行缴纳罚款,综合执法机关凭当事人的银行收款回单出具全省财政部门统一印制的罚款收据,并加盖综合执法机关印章,当场交付当事人。
第十五条 行政处罚的执行除当场处罚程序外,一般程序或听证程序的个案执行完毕后,执法人员或经办人员应当制作填写《结案报告》,送综合执法机关负责人签阅,签阅后的案卷应当归档保存,编写档案号。
第十六条 综合执法机关需要实施查封、扣押措施的,应当由综合执法机关及有关行政主管部门负责人批准。
采取查封、扣押措施时,执法人员应当场开具查封、扣押清单,由执法人员和当事人签名或者盖章,并交当事人一份;当事人不在场或拒绝签名、盖章的,应当由两名以上(含两名)无利害关系的见证人签名见证,无见证人或者见证人拒绝签名的,可以由两名以上(含两名)执法人员注明情况。
对依法查封、扣押的财物,应当妥善保管,禁止动用、调换、转移或者损毁。被查封、扣押的物品属易腐烂、变质或者商品有效期即将到期的以及其他难以保存或者不宜保存的,综合执法机关在提取证据后可以依法先行拍卖、变卖或者采取其他措施妥善处理。
第十七条 综合执法机关的工作人员在执行公务过程中,当事人拒绝、阻碍、不予配合,经多次教育无效的,又公安机关依照《中华人民共和国治安处罚条例》进行处理;作伪证、假证,造成严重后果的,移送司法机关处理。
第十八条 综合执法机关及其执法人员违反本规定实施行政处罚或收缴罚没财物的,按照《行政处罚法》的规定追究法律责任。
第十九条 对未取得各种行政许可证件(执照、资质)或有关审批手续的行政处罚案件,经综合执法机关立案抄告有关行政许可审批单位后,未经处罚,有关单位不得补办相关行政许可证照和审批手续。
第二十条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起行政诉讼。
第二十一条 本规定具体运用中的问题,由市综合执法机关负责解释。
第二十二条 本规定自颁布之日起施行。本规定与国家、省发布的有关规定不一致的以上级规定为准。
附:
1、城市管理综合执法简易程序处罚案件流程表
2、城市管理综合执法一般程序处罚案件流程表



惠州市科学技术奖励办法

广东省惠州市人民政府


惠州市科学技术奖励办法


第17号
现将《惠州市科学技术奖励办法》予以公布,从2003年6月1日起施行。
市 长
二OO三年四月二十五日


惠州市科学技术奖励办法

第一条 为奖励在推动我市科学技术进步活动中做出突出贡献的公民、组织,调动广大科技工作者的积极性和创造性,加速我市科学技术进步和促进经济建设与社会发展,根据《国家科学技术奖励条例》和《广东省科学技术奖励办法》的有关规定, 结合我市实际,制定本办法。
  第二条 市人民政府设立市科学技术奖。市科学技术奖分以下两个类别:
(一) 突出贡献类;
(二)科学技术进步类。
  第三条 市科学技术奖的推荐、评审和授奖,实行公开、公平、公正的原则,不受任何组织或者个人的非法干涉。
  第四条 市科学技术行政部门负责市科学技术奖评审的组织工作。
  第五条 市设立科学技术奖评审委员会和若干学科(专业)评审组,负责市科学技术奖的评审工作。市科学技术奖评审委员会由有关方面的专家、学者等组成,其人选由市科学技术行政部门提出,报市人民政府批准后聘任。任期三年,可连任。
  市科学技术奖评审委员会办公室设在市科学技术行政部门,负责市科学技术奖评审委员会的日常工作。
  第六条 申报市科学技术奖的项目必须是在我市辖区内研究开发、应用推广,或者属于我市为第一完成单位(或完成人)与国内外、省内外合作研究开发的成果。
  第七条 市科学技术奖突出贡献类授予下列科技工作者:
(一) 在当代科学技术前沿取得较大突破或者在科学技术发展中作出重大贡献的;
(二) 在科技创新、科学技术成果转化和高新技术产业化中,创造出巨大经济效益或社会效益的。
第八条 市科学技术奖突出贡献类不分等级,每次授予人数不超过2人,可以空缺。
  第九条 市科学技术奖科学技术进步类授予在下列方面做出贡献的公民和组织:
(一) 在基础研究和应用基础研究中阐明自然现象、特征和规律,做出重大科学发现,取得实用价值成果的;
(二) 运用科学技术知识创造或制作出产品、工艺、方法、材料及其系统等重大技术发明,经过实施创造显著经济效益或社会效益的;
   (三) 在实施技术开发项目中,完成重大科学技术创新、科学技术成果转化,创造显著经济效益的;
   (四) 在实施社会公益项目中,长期从事科学技术基础性工作和社会公益性科学技术事业,经过实践检验,创造显著社会效益的;
(五)在实施管理科学、决策科学等软科学研究项目中,其成果已被决策部门所采纳、应用,并取得显著社会效益的;
   (六) 在实施国民经济和社会发展重大工程项目中,保障工程达到省内领先水平的。
  第十条 市科学技术奖科学技术进步类分为一等奖、二等奖、三等奖3个等级。
  第十一条 市科学技术奖每二年评审一次,条件成熟时每年评审一次。
  第十二条 市科学技术奖候选项目由下列单位或者专家推荐:
  (一)县(区)人民政府;
  (二)市人民政府各有关组成部门;
  (三)经市科学技术行政部门认可的符合规定资格条件的其他单位和科学技术专家。
  第十三条 推荐的项目必须经过科学技术成果评价和科学技术成果登记,由推荐单位填写统一格式的推荐书,并提供各种有关材料。
  第十四条 各学科(专业)评审组,负责各学科(专业)范围内推荐项目的初评工作,初评结果报市科学技术奖评审委员会。
  第十五条 市科学技术奖评审委员会对各学科(专业)评审组初评结果进行综合评审,作出获奖项目、等级及人选的决议,并经市科学技术行政部门审核后,报市人民政府批准。
  第十六条 市科学技术奖接受社会监督,评审工作实行异议制度。
  第十七条 市人民政府颁发惠州市科学技术奖证书、奖金。奖励经费由市财政列支。
  第十八条 剽窃、侵夺他人科学技术成果的,或者以其他不正当手段骗取市科学技术奖的,由市科学技术行政部门报市人民政府批准后撤销奖励,追回证书和奖金。
  第十九条 推荐单位或者专家提供虚假数据、材料,协助他人骗取市科学技术奖的,由市科学技术行政部门通报批评;情节严重的,暂停或者取消其推荐资格;对负有直接责任的主要人员,由有关主管部门依法给予行政处分。
  第二十条 参与市科学技术奖评审活动和有关工作的人员在评审活动中弄虚作假、徇私舞弊的,由有关主管部门依法给予行政处分。
  第二十一条 市人民政府所属部门不再设立科学技术奖。
  第二十二条 社会力量设立面向社会的科学技术奖,按科技部发布的《社会力量设立科学技术奖管理办法》执行。
  第二十三条 市科学技术行政部门可根据本办法制定实施细则。
第二十四条 本办法自2003年6月1日起施行。